政府不该当圈地“运动员”

12月21日，国土资源部执法监察局局长张新宝在新闻发布会上说：今年土地违法案件比上一年有所增长，违法势头比较猛；为此国家明年将大力清理各类开发区，针对一些地方政府存在的非法批地的现象，国土资源部也将集中进行清理，同时，明年还将对农民安置问题进行清查，对挪用、截留农民土地款进行清理整顿。这则消息虽然读来使人欣慰，但并不让人放心。因为改革20多年来的经验告诉我们，越是在中央政府政策紧缩、严肃整顿的时候，越是能激发地方政府及部分官员的“创造力”，他们打政策“擦边球”、钻严管空子的本领高得惊人，一旦整顿的缰绳放松，乱建开发区之风又会像一匹脱缰的野马。

所以，我们现在很有必要进一步追问圈地运动的体制性根源问题：为什么在这股新的圈地风潮中许多地方政府会唱主角，而遭受失地失业打击的又往往是那些普通的农民？许多基层政府的官员们总是把侵占利益的黑手伸向农民，这又是为什么？这个问题解决不好，圈地运动的回潮，就决不是危言耸听。

从今年初开始，一些地方政府以经济增长为目标，以政绩为动力的开发热席卷中国，其最直接的结果，就是造成了一场比上个世纪90年代来势更加凶猛的新一轮的圈地热。根据24个省市区的初步调查报告，目前中国各类开发区已达5658个，其中，经国务院批准的只有232家，省级批准的1019家。据不完全统计，各类开发区规划面积3.6万平方公里，超过了现有城镇建设用地总量。另外许多地方违法授予园区土地供应审批权，园区用地未批先用、非法占用、违法交易的现象十分严重。据10个省市的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就达到314.6万亩，占68.7%。大量土地被圈占，良田沃土被破坏，造成了大批的农民失地、失业，威胁到粮食安全，而且，在圈占土地资源的大潮中也造就出大批的贪官污吏，直接威胁到改革的正常推进。

从现象上分析，许多地方政府片面追求经济增长而盲目批用土地的行为，是错误的发展观造成的，全面、协调、可持续的科学发展观在他们身上还没有树立起来。但是，如果我们进一步深究的话，就会发现，地方政府和官员的这种短视的经济发展观，也是目前政府管理体制所造成的必然结果。体制问题不解决，谈协调发展、谈统筹发展就很可能会成为停留在理论上的美好愿望。

各地在进行圈地运动的时候，都有一个极为美妙的蓝图。但是，基层政府追求城镇化、工业化、建项目、上开发区的发展宏图不但没有使农民富裕，反而使农民失去了赖以维生的土地，生活愈加贫困……许多基层政府在侵夺农民利益上到了杀鸡取卵的地步，这与基层政府的角色错位有很大关系。基层政府本应该是农民利益的代表者和维护者，但是，现在却反过来成了农民利益的争夺者和侵占者。这种执政角色的倒置，是基层政府职能倒置的必然反映——代表农民利益仅仅成为许多基层官员政治理论上的停留，维护农民利益最后变成了官员泡沫数字的政绩竞赛。

市场经济本身就是一种所有权明确的利益经济，每个人都在按照一定的游戏规则争取自己利益的最大化。有许多基层政府现在既是执行游戏规则的裁判，又是争取利益的参与者。实践证明，行政力量参与利益的争取，往往就会损害到普通民众的利益，也往往会杀鸡取卵。只有让政府从经济发展的“运动员”序列里退出来，成为真正的经济发展的“服务员”，他们才能真正把协调发展、统筹规划作为自己的最主要工作。而不是考虑统筹规划，就先想到自己的政绩指标，让协调发展结果是政府优先参与。消除这种政府职能本身的含糊性，应该是目前我们政府机构改革和政府职能转换的最大任务，这个任务解决不了，统筹协调就谈不上，圈地之类的歪风也就停不了。如果我们继续将一届地方政府每年多开辟了多少税源、亲手创办了多少企业、亲建了多少开发区之类的东西，作为政绩考核的主要标准，那么，目前所刹住的侵占农民利益的圈地风，不过是许多地方政府的暂时收敛，他们观望风头一过，就要卷土重来。

政府是公共管理机构，也是为公众提供服务的部门，本身并不能产生什么效益，他的作用是通过提供了多少服务来衡量的，通过他的服务使辖区的公众、企业按照市场经济的规则获得了最大的效益，这是他的政绩。决定政府政绩（服务好坏和服务水平高低）的，不是上一级政府机构，而是公众民意。话说到这里就已经涉及到基层政府在构成程序方面的问题了。公众对政府的监督作用发挥不出来，基层民主选举不进一步实实在在地扩大，农民的意见不能对基层政府的组成发挥影响，基层政府继续以裁判的身份介入市场竞争，大搞政绩竞赛、数字竞赛，那么，“保护农民利益”、“保护粮食安全”就仅仅只能成为一句时髦的口号，制止圈地风潮也就会成为阶段性的暂时运动。

（作者来自甘肃工人报社）