立法招标，旁门左道还是民主正途？
2020-05-24 08:05作者：殷国安 舒圣祥
2008年2月，一份立法招标公告出现在太原市人大网站及当地媒体上，内容是起草《太原市文化产业促进条例（草案建议稿）》。截至目前，已经有七八家投标单位报名参加。太原市人大称，此举旨在实践立法改革，是一种创新立法方式的探索（3月23日《民主与法制时报》）。
立法招标可填补公民参与立法的缺口
地方人大要制订一部关于文化产业促进的《条例》，《条例》的起草者并不是人大科教委和法制委，也不是常例的相关政府部门，而是通过向社会公开招标，这样的做法闻所未闻。这一方面固然在于人大可以选取最完善的起草方案，更重要的则在于立法还权于民，扩大公民参与立法的范围和层次，是推进“公民立法”的一项重大创举。
回顾我国的法治进程，可以发现曾有过这样一种状况：立法成了政府部门管理公民的武器。政府根据自己管理的需要，于是自定立法内容，自己起草法律，自己落实法律。结果，法律不完全代表公民的意志，而代表政府部门的利益。通过立法以后，部门权力利益化则演变成部门利益法制化了。随手举几个例子：普通邮件损失邮局不承担赔偿责任，民航损失旅客的包裹按照重量赔偿，火车撞死人才赔300元，这都是部门立法闹出的笑话。近年来，由于民主政治的发展，特别是《立法法》规定“立法应当体现人民的意志”，“保障人民通过多种途径参与立法活动”，才开始了公民参与立法的新纪元。
虽然公民参与立法进行了多年的探索，但仍有一个重大的缺口。就大的环节而言，立法过程起码包括确定立法项目、起草法律文本、人大审议通过三大环节。而所谓公民参与则只在两个方面有突破，即在确定立法项目时，机关、企事业单位、社会团体、公民均可以直接或通过人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目；在法律草案的初稿形成、人大审议之前，通过媒体向全社会公开征求意见。但恰恰是法律的起草，很难有公民参与的制度设计，大多数还是委托相关的政府部门起草，少数由人大常委会委托有关部门起草，还有则是提出立法建议的人大代表自己起草了初稿。就是说，在公民参与立法的整个链条上，偏偏缺少了法规起草这样一个最重要的环节。现在，太原市人大通过向社会招标的办法征集法规起草人，或可填补公民参与立法的缺口。
立法招标是一个新事物，需要审慎地组织，并且周密地研究可能发生的问题，才能得到一个好的法律文本。但是有一点是可以肯定的，它可以有效地克服法律成为部门利益的代言人的弊端。当然，不是所有的法律起草都适宜进行立法招标的，立法招标只是公民参与法规起草的一种途径，仍然需要我们多途径地进行探索。但它有助于扩大公民有序的政治参与，却是毋庸置疑的。
立法招标要避免搞成“专家立法”
自己管辖领域内的行政规章由相关的政府部门自己主持起草，即通常所说的“部门立法”，已经成为我国立法实践中的一种惯例。这样做的出发点是主管部门对自己管辖领域的实际情况往往更为了解，结果却为“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”提供了源头上的合法保证。
立法行为在本质上乃是对权利和利益进行分配和调整的过程，是权力和利益之间的博弈和妥协。从法理上讲，立法是权利和义务的第一次分配，而“部门立法”不可避免地会将部门利益最大化，从而必然损害公共价值和公众利益。而“立法招标”的最大价值，正在于可望回避部门利益对立法公正性的干扰。因此，无论是重庆、北京，还是郑州、太原，每有一地实施“立法招标”，无一例外都赢得了舆论的一片喝彩。
“立法招标”的积极意义自不待言，高等院校、科研院所、律师团体等专业人才的加入，不仅可能会提高立法的质量，也会让所立之法更加趋于公正。但有必要指出的是，这种高质量和公正性只是相对意义上的，我们切不可怀有那种不切实际的幻想，认为只要一立法招标，法律就会完全公正。
事实上，任何团体和个人都会有自身的私利，连政府部门都不能例外，高等院校、科研院所等自然更不会例外。当他们超然于利益之外时，他们可能充当着“社会良心”的角色；可一旦他们陷入利益的漩涡，他们对自身私利的眷顾和偏爱丝毫不会亚于政府部门。更何况，专家团队只是“投标者”，发标者及相应政府部门只要利用手中所谓“评标标准”，照样可以将不合己意者踢出局外，从而实现立法公正意义上的“劣胜优汰”。
过去立法政治家说了算，法学家说了不算；现在是法学家说了，政治家点头了就算——其中固然有不小的进步，但绝不可盲目乐观。笔者以为，现在面向专家团队的“立法招标”，与《立法法》中鼓励公民多途径参与立法的规定，并非完全一回事——前者充其量只是后者的一部分而不是全部。立法招标要避免搞成“专家立法”。
在操作程序上，“部门立法”是政府部门制定法律草案然后交人大审议，而“立法招标”是专家团队制定法律草案然后交人大审议，两者有一个共同点：都忽略了更广泛民意对于立法意见的自由表达。因此，即使是“立法招标”，法律起草完毕在提交人大审议之前也必须先向社会公开并征求意见——既然“部门”不足替公众“代言”，“专家”自然同样不可。
立法招标可填补公民参与立法的缺口
地方人大要制订一部关于文化产业促进的《条例》，《条例》的起草者并不是人大科教委和法制委，也不是常例的相关政府部门，而是通过向社会公开招标，这样的做法闻所未闻。这一方面固然在于人大可以选取最完善的起草方案，更重要的则在于立法还权于民，扩大公民参与立法的范围和层次，是推进“公民立法”的一项重大创举。
回顾我国的法治进程，可以发现曾有过这样一种状况：立法成了政府部门管理公民的武器。政府根据自己管理的需要，于是自定立法内容，自己起草法律，自己落实法律。结果，法律不完全代表公民的意志，而代表政府部门的利益。通过立法以后，部门权力利益化则演变成部门利益法制化了。随手举几个例子：普通邮件损失邮局不承担赔偿责任，民航损失旅客的包裹按照重量赔偿，火车撞死人才赔300元，这都是部门立法闹出的笑话。近年来，由于民主政治的发展，特别是《立法法》规定“立法应当体现人民的意志”，“保障人民通过多种途径参与立法活动”，才开始了公民参与立法的新纪元。
虽然公民参与立法进行了多年的探索，但仍有一个重大的缺口。就大的环节而言，立法过程起码包括确定立法项目、起草法律文本、人大审议通过三大环节。而所谓公民参与则只在两个方面有突破，即在确定立法项目时，机关、企事业单位、社会团体、公民均可以直接或通过人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目；在法律草案的初稿形成、人大审议之前，通过媒体向全社会公开征求意见。但恰恰是法律的起草，很难有公民参与的制度设计，大多数还是委托相关的政府部门起草，少数由人大常委会委托有关部门起草，还有则是提出立法建议的人大代表自己起草了初稿。就是说，在公民参与立法的整个链条上，偏偏缺少了法规起草这样一个最重要的环节。现在，太原市人大通过向社会招标的办法征集法规起草人，或可填补公民参与立法的缺口。
立法招标是一个新事物，需要审慎地组织，并且周密地研究可能发生的问题，才能得到一个好的法律文本。但是有一点是可以肯定的，它可以有效地克服法律成为部门利益的代言人的弊端。当然，不是所有的法律起草都适宜进行立法招标的，立法招标只是公民参与法规起草的一种途径，仍然需要我们多途径地进行探索。但它有助于扩大公民有序的政治参与，却是毋庸置疑的。
立法招标要避免搞成“专家立法”
自己管辖领域内的行政规章由相关的政府部门自己主持起草，即通常所说的“部门立法”，已经成为我国立法实践中的一种惯例。这样做的出发点是主管部门对自己管辖领域的实际情况往往更为了解，结果却为“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”提供了源头上的合法保证。
立法行为在本质上乃是对权利和利益进行分配和调整的过程，是权力和利益之间的博弈和妥协。从法理上讲，立法是权利和义务的第一次分配，而“部门立法”不可避免地会将部门利益最大化，从而必然损害公共价值和公众利益。而“立法招标”的最大价值，正在于可望回避部门利益对立法公正性的干扰。因此，无论是重庆、北京，还是郑州、太原，每有一地实施“立法招标”，无一例外都赢得了舆论的一片喝彩。
“立法招标”的积极意义自不待言，高等院校、科研院所、律师团体等专业人才的加入，不仅可能会提高立法的质量，也会让所立之法更加趋于公正。但有必要指出的是，这种高质量和公正性只是相对意义上的，我们切不可怀有那种不切实际的幻想，认为只要一立法招标，法律就会完全公正。
事实上，任何团体和个人都会有自身的私利，连政府部门都不能例外，高等院校、科研院所等自然更不会例外。当他们超然于利益之外时，他们可能充当着“社会良心”的角色；可一旦他们陷入利益的漩涡，他们对自身私利的眷顾和偏爱丝毫不会亚于政府部门。更何况，专家团队只是“投标者”，发标者及相应政府部门只要利用手中所谓“评标标准”，照样可以将不合己意者踢出局外，从而实现立法公正意义上的“劣胜优汰”。
过去立法政治家说了算，法学家说了不算；现在是法学家说了，政治家点头了就算——其中固然有不小的进步，但绝不可盲目乐观。笔者以为，现在面向专家团队的“立法招标”，与《立法法》中鼓励公民多途径参与立法的规定，并非完全一回事——前者充其量只是后者的一部分而不是全部。立法招标要避免搞成“专家立法”。
在操作程序上，“部门立法”是政府部门制定法律草案然后交人大审议，而“立法招标”是专家团队制定法律草案然后交人大审议，两者有一个共同点：都忽略了更广泛民意对于立法意见的自由表达。因此，即使是“立法招标”，法律起草完毕在提交人大审议之前也必须先向社会公开并征求意见——既然“部门”不足替公众“代言”，“专家”自然同样不可。
