从西方和苏联东欧实践看中国民主法治发展路径
2020-05-24 07:38作者：清华大学国际问题研究所教授 张利华
20世纪90年代中期以来，随着“依法治国”根本方针的确立，民主与法治成为我国社会主义政治现代化的主要内容。但是，在媒体发表的文章中，我们时常看到有的只提民主不提法治，有的只提法治不提民主。那么，建设社会主义民主政治与建设社会主义法治国家究竟是什么关系？两者所指的是不是一回事？它们所要达到的是不是一个目标？本文试图从民主与法治的相互依存、密不可分的角度透视这一问题。
民主（democracy）的基本含义是人民的统治和人民的权力。即人民享有统治国家、管理国家和自身事务的权力。法治（rule of law）的基本含义是法律的统治。即以宪法作为治理国家的总章程，宪法和法律具有最高效力和普遍权威。无论是国家领导人还是普通公民都必须遵守宪法和法律。
从理论和实践两方面看，现代民主政体实质上是民主与法治相结合的政治体制。
从理论层面看，法治强调宪法和法律至上，任何人不能凌驾于法律之上或逍遥法外；法律的制订和法律的统治要体现最广大人民的根本利益；法律要对政治权力进行规制、分权和制衡，任何掌权者都不能超越其职权范围而为所欲为；法律面前人人平等；法院、检察院依法独立行使职权；国家行政机关依法办事；法律程序正当等。这些原则与人民民主所蕴含的国家权力来源于人民、属于人民，为人民服务、受人民监督等内涵有异曲同工之意。所以，法治与民主的内涵有一定的相通性。
然而，法治与民主又是两个不同的概念。法治是一种治国方略和原则体系，民主既是一种政治理念又是一种国家制度；法治强调遵守与服从，民主崇尚自由与解放；法治强调理性和秩序，民主倡导人民参政议政；法治是工具和手段，民主既是手段又是目的；法治通过法律制度和程序强制性地约束人们的行为，民主则具有制度运行和价值引导两方面的特质。因此，法治是民主的基础、载体和保障。民主是法治的灵魂、核心与归宿。法治可以将民主法律化、制度化，为民主创造一个可操作的、稳定的运行和发展空间，使民主在法治的载体上健康发展。民主则为法治注入“人民主权”的政治理念，使法治有了价值和目标。法治与民主的相异性使它们互相补充，相辅相成；法治与民主的相通性使它们紧密结合，相互依存，共存于一个统一体中。
从实践层面来看，无论是现代西方发达国家还是发展中国家，凡是建立在具有深厚法治基础上的民主政体大都比较稳定持久。而建立在没有法治基础上的多党竞选议会民主政体常常是政局动荡不宁，社会秩序混乱，经济发展缓慢。
英国是世界上最早建立君主立宪议会内阁制的国家。英国的宪政民主政体是在法治经济和法治社会基础上建立和形成的。早在13世纪，英国就开始了商业化过程，到17世纪，英国已经形成了集市、港口和市镇相互交融的市场体系。全国各地的物质资源和来自海外的商品主要通过市场进行交换和配置，英国进入了市场经济阶段。城市市场的丰富和扩大，逐渐孕育出了市民阶层。商人、工场主和银行家通过签订契约进行商品交换，建立行业协会和同业公会约束生产和交换主体的行为。他们成立经济法庭，为生产和交换主体提供控告、申诉的场所，审判和惩罚不遵守契约的经济主体。他们用巨额资金从城市土地所有者那里买下土地所有权，建立市议会，选举议员和议长，成立市政府，用法治原则管理城市。城市的居民可以自由买卖土地，自由迁徙、结婚，受自己的司法机关审判等。市民受所在城市法律的约束和保护，参与市政官员的选举。17世纪上半期，这样的自治城市已遍布英国。1640年，英国爆发资产阶级革命，推翻了封建王权统治，经过曲折的历程，17世纪末建立了资产阶级君主立宪政体，18世纪中期形成了议会内阁制。由此可见，英国宪政民主政体是在市场经济体系内孕育形成的，法治经济和法治社会是它产生和发展的基础。
18世纪美利坚合众国是在独立战争的战火中诞生的，《1787年宪法》是美国第一部宪法，也是迄今为止美国唯一的一部宪法。该宪法所确立的议会总统制也是宪政民主政体的一种形式。美国宪政民主政体持久不衰的主要原因同样在于其深厚的法治基础。独立战争之前的英属北美殖民地的大多数居民是英国的清教徒，正是他们把英国的法治经验带到了殖民地。著名的“五月花号公约”就是英国移民在横渡大西洋的船上签订的契约，他们到达目的地后按照契约行事，成立市镇大会，选举产生总督和助理。独立战争爆发之前，这样的市镇组织已经在英属北美十三州殖民地普遍建立，殖民地名义上受英王统治，实际上在很大程度上实行自治管理。法治经济和法治社会在英属北美殖民地悄然形成，资产阶级的力量逐渐壮大。1776年爆发独立战争，诞生了美利坚合众国。
与英国和美国不同，法国在1789年资产阶级革命之后，国家政体几经变换，大革命所建立的共和政体很快被拿破仑第一帝国所取代，然后是封建王朝复辟、奥尔良王朝的君主立宪政体和拿破仑第二帝国，1871年以后建立了第三共和国、第四共和国，但内阁频繁更换，政局动荡不宁，行政效率低下，以至于在第二次世界大战期间法国被德国打败。直到1958年法兰西第五共和国的建立才结束了其政体变换以及走马灯式更换内阁的局面。
法国政体之所以经历了如此的变换，主要原因在于其缺乏法治基础。中世纪时期法兰西国王力量和权力比较弱小，封建领主和贵族的权力比较大，他们名义上尊崇国王，实际上各自为政。法国国王一方面与封建领主割据势力进行战争，抢夺地盘，另一方面与英国及欧洲大陆其他国家进行战争，争夺地盘和利益。长期的战争使法国不能像英国那样较早地开始商业化进程并顺利地发展市场经济。由于市场经济发育的不充分，法治经济难以形成，城市自治比较薄弱。17世纪末至18世纪上半期，在英国工业革命的带动下，法国商品经济迅速发展，国王路易十四依靠包税商为国家征税。包税商迅速暴富，转变成高利贷者和后来的金融家。所以，法国大革命之前，金融资本家实力比较强大，工商业中小企业主力量比较薄弱。
1789年法国资产阶级革命爆发，在缺乏法治基础的情况下，激进的小资产阶级打着“自由、平等、民主”的旗帜夺取政权，一些极端分子滥杀无辜，失去民心。革命成果为大资产阶级和政治野心家所吞食。法兰西第一共和国被金融家和大资产阶级支持的拿破仑帝国所取代。
20世纪，亚、非、拉一些发展中国家受西方国家的利诱和胁迫，在缺乏市场经济和法治基础的情况下盲目效仿西方式的“多党竞选”议会民主制，大搞党派政治，几十个甚至上百个政党在大选中不择手段地争权夺利，结果是“民主政治秀”作足，野心家、阴谋家大显身手，社会剧烈动荡，经济民生遭殃。
法国和一些发展中国家政治民主化的曲折历程说明，没有法治的民主容易出现“暴民政治”继而产生独裁统治。而没有民主的法治则不是真正的现代意义上的法治。
20世纪苏联东欧社会主义国家大都建立在生产力比较落后的基础上，有些国家历史上还有皇权主义传统。由于商品经济不发达，这些国家没有形成法治经济和法治社会。这些国家的执政党虽然倡导工人阶级和劳动人民的民主，但是它们长期实行产生于革命和战争时期的党的一元化领导的高度中央集权的政治体制，而没有随着形势的变化加以调整改革。这种体制走到极端，形成党的领袖个人权威至高无上，个人崇拜盛行。党的领袖常常超越法律，实行个人专断。久而久之，形成了“家长作风”、官僚主义和特权阶层，这种掌权者以“人民民主”之名行“个人专断”之实的政治统治逐渐地失去了民心。
改革开放前，我国民主政治建设也走过一段了曲折的道路。1978年中国共产党提出并实施“以经济建设为中心”的对内改革和对外开放政策，迅速恢复经济和法律制度，及时缓解了尖锐的社会矛盾。随着经济发展，人民生活水平提高，计划经济向市场经济转轨，法治经济在中国大地开始孕育。1996年，全国人大确定了“依法治国”的根本方针，顺应了市场经济和社会发展的规律，中国社会主义民主政治在法治的载体中逐渐发展。因而，建设社会主义法治国家与建设社会主义民主政治具有同一性和一致性。中国共产党十七大报告提出的“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的指导原则为中国式社会主义法治民主的发展指明了方向。
民主（democracy）的基本含义是人民的统治和人民的权力。即人民享有统治国家、管理国家和自身事务的权力。法治（rule of law）的基本含义是法律的统治。即以宪法作为治理国家的总章程，宪法和法律具有最高效力和普遍权威。无论是国家领导人还是普通公民都必须遵守宪法和法律。
从理论和实践两方面看，现代民主政体实质上是民主与法治相结合的政治体制。
从理论层面看，法治强调宪法和法律至上，任何人不能凌驾于法律之上或逍遥法外；法律的制订和法律的统治要体现最广大人民的根本利益；法律要对政治权力进行规制、分权和制衡，任何掌权者都不能超越其职权范围而为所欲为；法律面前人人平等；法院、检察院依法独立行使职权；国家行政机关依法办事；法律程序正当等。这些原则与人民民主所蕴含的国家权力来源于人民、属于人民，为人民服务、受人民监督等内涵有异曲同工之意。所以，法治与民主的内涵有一定的相通性。
然而，法治与民主又是两个不同的概念。法治是一种治国方略和原则体系，民主既是一种政治理念又是一种国家制度；法治强调遵守与服从，民主崇尚自由与解放；法治强调理性和秩序，民主倡导人民参政议政；法治是工具和手段，民主既是手段又是目的；法治通过法律制度和程序强制性地约束人们的行为，民主则具有制度运行和价值引导两方面的特质。因此，法治是民主的基础、载体和保障。民主是法治的灵魂、核心与归宿。法治可以将民主法律化、制度化，为民主创造一个可操作的、稳定的运行和发展空间，使民主在法治的载体上健康发展。民主则为法治注入“人民主权”的政治理念，使法治有了价值和目标。法治与民主的相异性使它们互相补充，相辅相成；法治与民主的相通性使它们紧密结合，相互依存，共存于一个统一体中。
从实践层面来看，无论是现代西方发达国家还是发展中国家，凡是建立在具有深厚法治基础上的民主政体大都比较稳定持久。而建立在没有法治基础上的多党竞选议会民主政体常常是政局动荡不宁，社会秩序混乱，经济发展缓慢。
英国是世界上最早建立君主立宪议会内阁制的国家。英国的宪政民主政体是在法治经济和法治社会基础上建立和形成的。早在13世纪，英国就开始了商业化过程，到17世纪，英国已经形成了集市、港口和市镇相互交融的市场体系。全国各地的物质资源和来自海外的商品主要通过市场进行交换和配置，英国进入了市场经济阶段。城市市场的丰富和扩大，逐渐孕育出了市民阶层。商人、工场主和银行家通过签订契约进行商品交换，建立行业协会和同业公会约束生产和交换主体的行为。他们成立经济法庭，为生产和交换主体提供控告、申诉的场所，审判和惩罚不遵守契约的经济主体。他们用巨额资金从城市土地所有者那里买下土地所有权，建立市议会，选举议员和议长，成立市政府，用法治原则管理城市。城市的居民可以自由买卖土地，自由迁徙、结婚，受自己的司法机关审判等。市民受所在城市法律的约束和保护，参与市政官员的选举。17世纪上半期，这样的自治城市已遍布英国。1640年，英国爆发资产阶级革命，推翻了封建王权统治，经过曲折的历程，17世纪末建立了资产阶级君主立宪政体，18世纪中期形成了议会内阁制。由此可见，英国宪政民主政体是在市场经济体系内孕育形成的，法治经济和法治社会是它产生和发展的基础。
18世纪美利坚合众国是在独立战争的战火中诞生的，《1787年宪法》是美国第一部宪法，也是迄今为止美国唯一的一部宪法。该宪法所确立的议会总统制也是宪政民主政体的一种形式。美国宪政民主政体持久不衰的主要原因同样在于其深厚的法治基础。独立战争之前的英属北美殖民地的大多数居民是英国的清教徒，正是他们把英国的法治经验带到了殖民地。著名的“五月花号公约”就是英国移民在横渡大西洋的船上签订的契约，他们到达目的地后按照契约行事，成立市镇大会，选举产生总督和助理。独立战争爆发之前，这样的市镇组织已经在英属北美十三州殖民地普遍建立，殖民地名义上受英王统治，实际上在很大程度上实行自治管理。法治经济和法治社会在英属北美殖民地悄然形成，资产阶级的力量逐渐壮大。1776年爆发独立战争，诞生了美利坚合众国。
与英国和美国不同，法国在1789年资产阶级革命之后，国家政体几经变换，大革命所建立的共和政体很快被拿破仑第一帝国所取代，然后是封建王朝复辟、奥尔良王朝的君主立宪政体和拿破仑第二帝国，1871年以后建立了第三共和国、第四共和国，但内阁频繁更换，政局动荡不宁，行政效率低下，以至于在第二次世界大战期间法国被德国打败。直到1958年法兰西第五共和国的建立才结束了其政体变换以及走马灯式更换内阁的局面。
法国政体之所以经历了如此的变换，主要原因在于其缺乏法治基础。中世纪时期法兰西国王力量和权力比较弱小，封建领主和贵族的权力比较大，他们名义上尊崇国王，实际上各自为政。法国国王一方面与封建领主割据势力进行战争，抢夺地盘，另一方面与英国及欧洲大陆其他国家进行战争，争夺地盘和利益。长期的战争使法国不能像英国那样较早地开始商业化进程并顺利地发展市场经济。由于市场经济发育的不充分，法治经济难以形成，城市自治比较薄弱。17世纪末至18世纪上半期，在英国工业革命的带动下，法国商品经济迅速发展，国王路易十四依靠包税商为国家征税。包税商迅速暴富，转变成高利贷者和后来的金融家。所以，法国大革命之前，金融资本家实力比较强大，工商业中小企业主力量比较薄弱。
1789年法国资产阶级革命爆发，在缺乏法治基础的情况下，激进的小资产阶级打着“自由、平等、民主”的旗帜夺取政权，一些极端分子滥杀无辜，失去民心。革命成果为大资产阶级和政治野心家所吞食。法兰西第一共和国被金融家和大资产阶级支持的拿破仑帝国所取代。
20世纪，亚、非、拉一些发展中国家受西方国家的利诱和胁迫，在缺乏市场经济和法治基础的情况下盲目效仿西方式的“多党竞选”议会民主制，大搞党派政治，几十个甚至上百个政党在大选中不择手段地争权夺利，结果是“民主政治秀”作足，野心家、阴谋家大显身手，社会剧烈动荡，经济民生遭殃。
法国和一些发展中国家政治民主化的曲折历程说明，没有法治的民主容易出现“暴民政治”继而产生独裁统治。而没有民主的法治则不是真正的现代意义上的法治。
20世纪苏联东欧社会主义国家大都建立在生产力比较落后的基础上，有些国家历史上还有皇权主义传统。由于商品经济不发达，这些国家没有形成法治经济和法治社会。这些国家的执政党虽然倡导工人阶级和劳动人民的民主，但是它们长期实行产生于革命和战争时期的党的一元化领导的高度中央集权的政治体制，而没有随着形势的变化加以调整改革。这种体制走到极端，形成党的领袖个人权威至高无上，个人崇拜盛行。党的领袖常常超越法律，实行个人专断。久而久之，形成了“家长作风”、官僚主义和特权阶层，这种掌权者以“人民民主”之名行“个人专断”之实的政治统治逐渐地失去了民心。
改革开放前，我国民主政治建设也走过一段了曲折的道路。1978年中国共产党提出并实施“以经济建设为中心”的对内改革和对外开放政策，迅速恢复经济和法律制度，及时缓解了尖锐的社会矛盾。随着经济发展，人民生活水平提高，计划经济向市场经济转轨，法治经济在中国大地开始孕育。1996年，全国人大确定了“依法治国”的根本方针，顺应了市场经济和社会发展的规律，中国社会主义民主政治在法治的载体中逐渐发展。因而，建设社会主义法治国家与建设社会主义民主政治具有同一性和一致性。中国共产党十七大报告提出的“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的指导原则为中国式社会主义法治民主的发展指明了方向。
