“非公益退出征地”难点不在制度

　　记者5月23日从国土部获悉,5月22日,国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史主持召开第13次部长办公会,表示要缩小征地范围,控制征地规模,让明显属非公益性的用地退出征地范畴(5月24日《京华时报》)。

　　在一个成熟的土地市场,应该是公益的归公益,市场的归市场:公益性用地由政府负责征地,而非公益性用地应该通过市场交易取得,即购买者直接与土地使用权人或所有权人协商购买。这样的好处显而易见,政府为公益项目征地便于公益项目顺利实施增加公众福利,由市场来解决非公益性用地能合理定价、有效利用。

　　目前,土地供应基本上不分公益与非公益,由政府统一征地、统一供应。这种模式的坏处是,政府可以低价征地、高价出让,为了获得土地差价,纵容或参与暴力征地；同时,政府为非公益项目征地,还耗费了大量的人力物力,行政成本很高；甚至由于某些征地行为不当(如违法暴力拆迁),还会损伤政府公信力。

　　如今,国土部提出非公益性用地退出征地范畴,显然是意识到现实中公益用地与非公益用地不分,既造成圈地等土地资源浪费问题,还造成了征地矛盾突出。但要让非公益性用地退出征地范畴,说起来容易做起来并不容易。这既是因为传统的供地模式很难被改变,更是因为制度、体制上还有不少“拦路虎”。

　　首先,在制度上对公益性用地和经营性用地没有完全界定清楚。尽管宪法和土地管理法都明确规定了土地征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。然而,现行法律法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。在地方政府和很多开发商看来,所有的土地用途也许都是为公共利益。

　　譬如,企业用地明显属于非公益性用地,即商业用地,但有地方官员指出,“企业要给政府和国家交税,要吸收百姓就业,怎么就不是公共利益?”还有开发商表示,土地收益是公共利益,实现城市规划是公共利益,商业服务是公共利益,危房改造是公共利益……也就是说,土地没有公益与非公益之分,都属公益用地。

　　其次是现行体制阻碍了非公益性用地退出征地范畴。由于目前是单一的供地模式,政府垄断了征地与供应,基本没有给市场操作的机会。一方面,土地使用权审批、土地规划审批等权力都集中在各级政府手里,往往就会演化为权为己所用；另一方面,土地与地方财政有着密切联系,地方政府垄断征地是有利益驱动的。

　　也就是说,制度上没有界定清楚公益性用地和非公益性用地的具体范畴,地方政府就利用了这个漏洞以“公益”之名行“私益”之实,满足自己的财政、政绩需要。因此,既要完善制度又要改革体制。如果只改制度不改体制,制度就会成为摆设；如果只改体制不改制度,则没有法律依据无从下手。

　　去年10月,中央政治局就完善我国土地管理制度问题研究举行集体学习时,胡锦涛总书记指出,完善和改革我国土地管理制度要重点抓好四项工作,其中之一便是切实维护群众土地合法权益,严格界定公益性和经营性用地。这一表态让人们对下一步完善制度、改革体制充满期待。

　　其实,改革制度相对容易,但改革体制却很难。目前,《集体土地上房屋征收与补偿条例》正在制订之中,土地管理法也在修订当中,这为在制度上界定公益性用地和经营性用地提供了机会。但是,改革供地体制和土地财政恐怕是一个曲折而艰难的过程。对此,我们要有心理准备,要坚定改革决心。