“强制平坟”折射行政规范审查机制欠缺
2020-05-23 11:07作者：赵丹
从今年5月开始，河南省周口市开始了一项为期数月、颇受争议的“平坟复耕”工作，200多万个坟头先后被平掉。11月20日，周口方面回应，自11月16日国务院修改《殡葬管理条例》部分条款后，该市“平坟复耕”工作已暂停推行。原《殡葬管理条例》第20条规定的“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正;拒不改正的，可以强制执行。”而修改后的《殡葬管理条例》第20条则删除了“拒不改正的，可以强制执行”的内容(11月21日《新京报》)。
《殡葬管理条例》这一修改，是与上位法的要求相协调一致的必然体现。今年1月1日起实施的行政强制法第13条明确规定了“行政强制执行由法律规定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”可见，作为行政法规的原《殡葬管理条例》属于下位法，违反了上位法行政强制法的规定。换句话说，若该条文不作修改，关于强制执行的表述，也属无效条款，应当依法被撤销。根据立法法第87条规定，下位法违反上位法规定的，“由有关机关依照本法第88条规定的权限予以改变或者撤销。”根据立法法第88条规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。原《殡葬管理条例》就属于这种情形。但我们也看到，从行政强制法施行到《关于修改和废止部分行政法规的决定》颁布，其间有11个月。这11个月的时间差，为某些行政机关选择性执法留下了空间。河南周口的平坟运动表明，除非这个行政法规的相关条款明文废止，似乎上位法的规定、公民的权益和信仰感情都阻挡不住有关部门强制执行的步伐。如何能够及时有效地修改或者废除与法律相违背的行政规范，保障行政机关依法行政，确保公民权益不被侵害，是这起事件带给我们的重要启示。
周口平坟事件暴露了法规清理工作的动力不足，效果不理想。事实上，去年6月30日通过行政强制法之后，全国人大法工委和国务院相继发出关于清理法规、规章和规范性文件的通知，并明确要求自行政强制法实施之日起，凡与行政强制法不一致的规定一律停止执行。行政强制法实施近一年了，该项法规清理工作仍在不紧不慢地进行着。不难看出，这种自上而下的模式，作为行政立法内部的自我监督方式，是解决庞大的行政立法体系内冲突、矛盾，实现法制统一的可行方式，但也存在着难以超越自我监督困境之弊端。自我限权时，动力不足。这种整体趋于封闭式的行政法规清理模式，缺乏公民或者社会组织的有效参与，缺乏各种利益的有效表达。因此，有必要双管齐下，建立实效性的规范审查机制，弥补现有法规清理机制之不足，以保障法规、规章等统一于宪法和法律。
根据立法法第90条的规定，对于认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的，除了国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会可以提出审查要求外，其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民个人也可以提出审查建议。审查对象中并没有包括规章，审查主体也只是限于全国人大常委会。作为单一的审查主体的全国人大常委会，要审查全国各地“纷至沓来”的建议，恐怕很难做到及时有效，而且审查建议并不能必然启动审查活动。立法法第90条的规定，因其程序不够健全，实施效果并不理想。因此，有必要适度扩大审查对象和审查主体的范围，将规章纳入到规范审查的对象中来，审查主体不仅包括全国人大常委会，还要有各级人大常委会。要健全法律规范的审查程序，明确规范的审查期限，将行政法规、规章等合宪性和合法性审查的启动权交给公民个人或者社会组织，确保审查主体进行实效性审查，避免以往公民审查建议“石沉大海”，实现自下而上的开放式规范审查模式。试想在这样的审查机制之下，行政强制法自实施之日起，对于《殡葬管理条例》这种有违上位法的行政法规，不待行政机关自身的清理废除，与之有利害关系的公民个人或组织，依靠这种诉求表达机制就可以第一时间将这样一个明显的法制“脓包”“挤”出来，交由相关主体审查，从而及时废除违法条款。作为一种及时有效的诉求渠道，它将充分动员公民的力量，增加化解社会矛盾的机会，减少社会矛盾冲突发生的可能性。这种规范层面的法制统一，将从源头上保障行政机关依法行政，避免恶政有可乘之机。
(作者单位:国家检察官学院)
《殡葬管理条例》这一修改，是与上位法的要求相协调一致的必然体现。今年1月1日起实施的行政强制法第13条明确规定了“行政强制执行由法律规定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”可见，作为行政法规的原《殡葬管理条例》属于下位法，违反了上位法行政强制法的规定。换句话说，若该条文不作修改，关于强制执行的表述，也属无效条款，应当依法被撤销。根据立法法第87条规定，下位法违反上位法规定的，“由有关机关依照本法第88条规定的权限予以改变或者撤销。”根据立法法第88条规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。原《殡葬管理条例》就属于这种情形。但我们也看到，从行政强制法施行到《关于修改和废止部分行政法规的决定》颁布，其间有11个月。这11个月的时间差，为某些行政机关选择性执法留下了空间。河南周口的平坟运动表明，除非这个行政法规的相关条款明文废止，似乎上位法的规定、公民的权益和信仰感情都阻挡不住有关部门强制执行的步伐。如何能够及时有效地修改或者废除与法律相违背的行政规范，保障行政机关依法行政，确保公民权益不被侵害，是这起事件带给我们的重要启示。
周口平坟事件暴露了法规清理工作的动力不足，效果不理想。事实上，去年6月30日通过行政强制法之后，全国人大法工委和国务院相继发出关于清理法规、规章和规范性文件的通知，并明确要求自行政强制法实施之日起，凡与行政强制法不一致的规定一律停止执行。行政强制法实施近一年了，该项法规清理工作仍在不紧不慢地进行着。不难看出，这种自上而下的模式，作为行政立法内部的自我监督方式，是解决庞大的行政立法体系内冲突、矛盾，实现法制统一的可行方式，但也存在着难以超越自我监督困境之弊端。自我限权时，动力不足。这种整体趋于封闭式的行政法规清理模式，缺乏公民或者社会组织的有效参与，缺乏各种利益的有效表达。因此，有必要双管齐下，建立实效性的规范审查机制，弥补现有法规清理机制之不足，以保障法规、规章等统一于宪法和法律。
根据立法法第90条的规定，对于认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的，除了国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会可以提出审查要求外，其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民个人也可以提出审查建议。审查对象中并没有包括规章，审查主体也只是限于全国人大常委会。作为单一的审查主体的全国人大常委会，要审查全国各地“纷至沓来”的建议，恐怕很难做到及时有效，而且审查建议并不能必然启动审查活动。立法法第90条的规定，因其程序不够健全，实施效果并不理想。因此，有必要适度扩大审查对象和审查主体的范围，将规章纳入到规范审查的对象中来，审查主体不仅包括全国人大常委会，还要有各级人大常委会。要健全法律规范的审查程序，明确规范的审查期限，将行政法规、规章等合宪性和合法性审查的启动权交给公民个人或者社会组织，确保审查主体进行实效性审查，避免以往公民审查建议“石沉大海”，实现自下而上的开放式规范审查模式。试想在这样的审查机制之下，行政强制法自实施之日起，对于《殡葬管理条例》这种有违上位法的行政法规，不待行政机关自身的清理废除，与之有利害关系的公民个人或组织，依靠这种诉求表达机制就可以第一时间将这样一个明显的法制“脓包”“挤”出来，交由相关主体审查，从而及时废除违法条款。作为一种及时有效的诉求渠道，它将充分动员公民的力量，增加化解社会矛盾的机会，减少社会矛盾冲突发生的可能性。这种规范层面的法制统一，将从源头上保障行政机关依法行政，避免恶政有可乘之机。
(作者单位:国家检察官学院)
