自查自纠难治“红头文件”依赖症
2020-05-23 00:56作者：练洪洋
日前，石家庄市政府办公厅印发了《2013年度依法行政工作安排意见》，今年，将对行政审批和非行政审批事项进行全面清理。没有法律法规依据的“红头文件”一律取消。
“没有法律依据的‘红头文件’一律取消”，这一表述屡被提及，这一命题屡见尝试。政府机关的一切行政行为，都应该在法律的框架下进行，没有法律依据的“红头文件”不应作为规范依据，应该是政治常识，可为什么到了今天，它仍是一个问题呢？
按规范性文件效力等级，处于金字塔顶的是宪法，以下依次是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。“红头文件”则处于垫底位置，不得违背任何上位法。但这一现状并不影响它在行政部门及人员心目中的位置，有时“红头文件”就是他们行政的唯一依据、不二法门，哪怕它于理不通、于法无据。
随着国家法治文明的进步，各界都意识到，多年来养成的“红头文件”依赖症并不是一个好习惯，存在“三乱”：制定主体乱——不论权大权小，有权就可以发；发文程序乱——缺乏公开、透明和严格的程序，想发就发；合法性乱——只考虑现实利益，缺乏合法性审查，有些超越法律，甚至涉嫌违法。缺乏法律依据的“红头文件”时有发布，不但给公众生活带来困扰，也损害了政府形象。
各级政府也纷纷在做包括减少发行量、提升合法性在内的规范选项，然而，一种沿袭多年的老习惯改变并不是一件容易的事。且不说，基层行政滥发“红头文件”势头不减，高级别行政部门出台“红头文件”有时也受到争议。譬如，今年两会期间，有全国人大代表对数月前有关部门拟出台规定：驾驶员冲黄灯一次扣6分、冲两次就扣完12分需重考驾照，提出质疑，认为《道路交通安全法》并无此规定。
现阶段的“红头文件”规范治理，多半是“靠自觉”，由发文者自我掌握审查尺度，进行合法性审查。“自我革命”固然必不可少，但就效率考量，还必须强化人大审查与公众监督。依照《监督法》规定，县级以上地方各级人大常委会有权审查、撤销本级人民政府发布的不适当的决定、命令，同法律、法规规定相抵触的一些“红头文件”。法律划了一条路径，但并没有被充分“激活”，“红头文件”人大审查的效率有待提高。
公众监督层面，由于抽象行政行为的不可诉性，使得公民、法人或其他组织对“红头文件”即使有意见，也只能申请行政复议，而不能将其告上法庭。行政机关的内部审查，会减损其监督效能。在“红头文件”屡屡被诉、监督又乏力的背景下，将一定范围的抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，加强公众对抽象行政行为监督，不仅符合行政诉讼法的发展趋势，也有利于实现权力之间的制衡。
进一步而言，唯有依法治国，才能告别“文件依赖”。
“没有法律依据的‘红头文件’一律取消”，这一表述屡被提及，这一命题屡见尝试。政府机关的一切行政行为，都应该在法律的框架下进行，没有法律依据的“红头文件”不应作为规范依据，应该是政治常识，可为什么到了今天，它仍是一个问题呢？
按规范性文件效力等级，处于金字塔顶的是宪法，以下依次是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。“红头文件”则处于垫底位置，不得违背任何上位法。但这一现状并不影响它在行政部门及人员心目中的位置，有时“红头文件”就是他们行政的唯一依据、不二法门，哪怕它于理不通、于法无据。
随着国家法治文明的进步，各界都意识到，多年来养成的“红头文件”依赖症并不是一个好习惯，存在“三乱”：制定主体乱——不论权大权小，有权就可以发；发文程序乱——缺乏公开、透明和严格的程序，想发就发；合法性乱——只考虑现实利益，缺乏合法性审查，有些超越法律，甚至涉嫌违法。缺乏法律依据的“红头文件”时有发布，不但给公众生活带来困扰，也损害了政府形象。
各级政府也纷纷在做包括减少发行量、提升合法性在内的规范选项，然而，一种沿袭多年的老习惯改变并不是一件容易的事。且不说，基层行政滥发“红头文件”势头不减，高级别行政部门出台“红头文件”有时也受到争议。譬如，今年两会期间，有全国人大代表对数月前有关部门拟出台规定：驾驶员冲黄灯一次扣6分、冲两次就扣完12分需重考驾照，提出质疑，认为《道路交通安全法》并无此规定。
现阶段的“红头文件”规范治理，多半是“靠自觉”，由发文者自我掌握审查尺度，进行合法性审查。“自我革命”固然必不可少，但就效率考量，还必须强化人大审查与公众监督。依照《监督法》规定，县级以上地方各级人大常委会有权审查、撤销本级人民政府发布的不适当的决定、命令，同法律、法规规定相抵触的一些“红头文件”。法律划了一条路径，但并没有被充分“激活”，“红头文件”人大审查的效率有待提高。
公众监督层面，由于抽象行政行为的不可诉性，使得公民、法人或其他组织对“红头文件”即使有意见，也只能申请行政复议，而不能将其告上法庭。行政机关的内部审查，会减损其监督效能。在“红头文件”屡屡被诉、监督又乏力的背景下，将一定范围的抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，加强公众对抽象行政行为监督，不仅符合行政诉讼法的发展趋势，也有利于实现权力之间的制衡。
进一步而言，唯有依法治国，才能告别“文件依赖”。
