涉法涉诉信访法治化的根本路径
2020-05-21 13:07作者：胡夏冰
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从创新社会治理体制的高度，提出了改革涉法涉诉信访制度的重要任务。涉法涉诉信访制度改革已经正式成为执政党全面深化改革的重要内容。《决定》明确提出，要“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”这不仅提出了涉法涉诉信访制度改革的重要内容，而且进一步指明了涉法涉诉信访制度改革的基本方向。
涉法涉诉信访是在我国处于发展与转型的特殊历史时期出现的一种社会现象。它对于预防和化解社会矛盾纠纷，满足人民群众表达利益诉求的愿望，维护社会和谐稳定，具有一定的积极意义。但是，应当看到，实践中出现的涉法涉诉信访现象也存在着负面效应，需要进一步改革和完善。
信访和司法作为两种不同的社会矛盾纠纷解决方式，它们在价值取向、基本特性、社会效果等方面，都存在着明显差异。涉法涉诉信访是当事人在法定的司法程序之外，利用信访渠道表达和反映利益诉求的矛盾纠纷解决手段。涉法涉诉信访制度注重社会矛盾纠纷的化解，追求的是社会秩序的稳定。但它强调的是一种功利性维稳，只要能够平息当事人的不满情绪，不管付出多大的代价，似乎都可以。“花钱买平安”是对涉法涉诉信访制度价值取向的生动诠释。司法制度在解决社会矛盾纠纷时，也注重社会秩序的维护，但它更倾向于实现程序正义和实体正义。司法制度追求的是社会矛盾纠纷解决的公平性和正义性。它反映的是这种一种基本理念：只有建立在公平正义基础上的社会秩序，才能够真正实现社会和谐稳定。
信访制度与司法制度这两者的基本特性完全不同。信访制度是在诉讼程序终结后，因当事人对司法裁决结果不服，而在正当法律程序之外重新处理社会纠纷的制度。信访制度解决社会纠纷具有明显的单方性、行政性和非程序性等基本特征。司法制度作为社会矛盾纠纷的解决方式，是按照法律规定的诉讼程序，在双方当事人相互辩论的基础上，由法官居中作出具有终局性的司法裁判。因此，司法制度解决社会纠纷具有平等的对抗性、正当的程序性和终局的裁判性。
在社会效果方面，信访制度和司法制度也具有显著区别。信访处理的对象是已经过司法程序解决的社会纠纷。通过信访途径解决社会纠纷意味着司法机关作出的司法裁判不具有终局性，按照司法程序处理的社会纠纷能够再次进行处理。社会纠纷解决结果的循环往复，会让社会公众对纠纷解决缺乏安全感，同时从根本上动摇了人们对法治的信仰。而司法制度则不同，它是在既定的司法程序中，充分听取双方当事人的意见，严格按照明确的法律规范，对社会纠纷作出裁判。通过司法程序解决社会纠纷，不仅能够吸收当事人的不满，而且有利于人们形成对纠纷解决的理性预期。
从根本上看，司法实践中存在的涉法涉诉信访现象不仅浪费了国家有限的司法资源，增加当事人解决纠纷的成本，而且更为严重的是，它在一定程度上消解了公众对司法的信任感，损害了司法应有的权威和尊严，甚至阻碍了法治中国建设进程。
正是基于涉法涉诉信访制度自身的局限性和司法制度的比较优势，《决定》站在创新有效预防和化解社会矛盾体制的角度，明确提出涉法涉诉信访制度改革的基本方向，是实现涉法涉诉信访法治化。涉法涉诉信访法治化是有效化解社会纠纷的重要举措，是维护法律权威和司法尊严的根本途径，是提升社会法治水平和实现法治中国的重要标志。
实现涉法涉诉信访法治化，需要在以下方面取得实质性进展：
首先，正确界定涉法涉诉信访的制度功能。涉法涉诉信访是国家信访工作制度的重要组成部分，它是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向司法机关反映情况，提出意见建议或者法律诉求，依法由司法机关进行处理的活动。因此，涉法涉诉信访制度并不具有解决具体社会纠纷的功能，它仅仅是司法机关了解民情、联系群众的一个重要窗口，是人民群众和有关组织反映法律意愿的一个渠道。因此，涉法涉诉信访的制度功能应当从解决具体社会纠纷向传递信息、表达诉求方面转变。
其次，注重涉法涉诉信访的源头治理。产生涉法涉诉信访的根本原因，主要在于当事人认为案件审理质量存在问题。为了从根本上解决涉法涉诉信访问题，人民法院必须采取有效措施，切实保证司法裁判的程序正义和实体正义。为此，需要更加注重发挥一审程序和二审程序的决定性作用，将司法资源更多地向一审和二审程序倾斜，夯实案件审理质量的基石，而不是扩大和强化再审程序的功能和作用。只有这样，才能从源头上化解涉法涉诉信访难题。
再次，彻底实行信访与诉讼相互分离。信访和诉讼具有不同的制度功能，不应当将它们相互缠绕在一起。人民法院在审理案件过程中，应当坚持依法独立行使审判权原则，必须以事实为依据，以法律为准绳，牢牢坚守程序正义和实体正义的底线。2013年11月，最高人民法院公布的《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》明确指出，刑事审判“不能因为舆论炒作、当事方上访闹访和地方‘维稳’等压力，作出违反法律的裁判。”不仅刑事审判如此，法院其他各项审判工作都应当排除各种外界因素的不当影响和干扰，不能以涉法涉诉信访数量作为衡量案件审理质量和评价法官工作优劣的标准和依据。
最后，建立涉法涉诉信访终结制度。涉法涉诉信访不能漫无终日，遥遥无期，应当在适当的条件下依法终结。就民事纠纷而言，对于人民法院已经作出生效裁判的民事案件，当事人认为存在错误的，可以依法向法院申请再审。如果法院驳回当事人再审申请，或者再审裁判有明显错误的，当事人可以向检察机关申请检察建议或者抗诉。检察机关对当事人的申请作出审查决定后，当事人不得再次向检察机关提出申请，当事人的涉法涉诉信访应当依法终结。对于已经依法终结的涉法涉诉信访，人民法院不再予以受理，也不再交给下级法院办理。道理很简单，法院生效裁判变更的次数越多，当事人就会越不信任司法，司法裁判的权威性也就越低。
十八届三中全会作出的《决定》为涉法涉诉信访制度改革迎来了新的历史机遇，人民法院应当紧紧抓住这次全面深化改革的契机，通过采取切实有效措施，积极推动涉法涉诉信访制度不断走向法治化。
涉法涉诉信访是在我国处于发展与转型的特殊历史时期出现的一种社会现象。它对于预防和化解社会矛盾纠纷，满足人民群众表达利益诉求的愿望，维护社会和谐稳定，具有一定的积极意义。但是，应当看到，实践中出现的涉法涉诉信访现象也存在着负面效应，需要进一步改革和完善。
信访和司法作为两种不同的社会矛盾纠纷解决方式，它们在价值取向、基本特性、社会效果等方面，都存在着明显差异。涉法涉诉信访是当事人在法定的司法程序之外，利用信访渠道表达和反映利益诉求的矛盾纠纷解决手段。涉法涉诉信访制度注重社会矛盾纠纷的化解，追求的是社会秩序的稳定。但它强调的是一种功利性维稳，只要能够平息当事人的不满情绪，不管付出多大的代价，似乎都可以。“花钱买平安”是对涉法涉诉信访制度价值取向的生动诠释。司法制度在解决社会矛盾纠纷时，也注重社会秩序的维护，但它更倾向于实现程序正义和实体正义。司法制度追求的是社会矛盾纠纷解决的公平性和正义性。它反映的是这种一种基本理念：只有建立在公平正义基础上的社会秩序，才能够真正实现社会和谐稳定。
信访制度与司法制度这两者的基本特性完全不同。信访制度是在诉讼程序终结后，因当事人对司法裁决结果不服，而在正当法律程序之外重新处理社会纠纷的制度。信访制度解决社会纠纷具有明显的单方性、行政性和非程序性等基本特征。司法制度作为社会矛盾纠纷的解决方式，是按照法律规定的诉讼程序，在双方当事人相互辩论的基础上，由法官居中作出具有终局性的司法裁判。因此，司法制度解决社会纠纷具有平等的对抗性、正当的程序性和终局的裁判性。
在社会效果方面，信访制度和司法制度也具有显著区别。信访处理的对象是已经过司法程序解决的社会纠纷。通过信访途径解决社会纠纷意味着司法机关作出的司法裁判不具有终局性，按照司法程序处理的社会纠纷能够再次进行处理。社会纠纷解决结果的循环往复，会让社会公众对纠纷解决缺乏安全感，同时从根本上动摇了人们对法治的信仰。而司法制度则不同，它是在既定的司法程序中，充分听取双方当事人的意见，严格按照明确的法律规范，对社会纠纷作出裁判。通过司法程序解决社会纠纷，不仅能够吸收当事人的不满，而且有利于人们形成对纠纷解决的理性预期。
从根本上看，司法实践中存在的涉法涉诉信访现象不仅浪费了国家有限的司法资源，增加当事人解决纠纷的成本，而且更为严重的是，它在一定程度上消解了公众对司法的信任感，损害了司法应有的权威和尊严，甚至阻碍了法治中国建设进程。
正是基于涉法涉诉信访制度自身的局限性和司法制度的比较优势，《决定》站在创新有效预防和化解社会矛盾体制的角度，明确提出涉法涉诉信访制度改革的基本方向，是实现涉法涉诉信访法治化。涉法涉诉信访法治化是有效化解社会纠纷的重要举措，是维护法律权威和司法尊严的根本途径，是提升社会法治水平和实现法治中国的重要标志。
实现涉法涉诉信访法治化，需要在以下方面取得实质性进展：
首先，正确界定涉法涉诉信访的制度功能。涉法涉诉信访是国家信访工作制度的重要组成部分，它是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向司法机关反映情况，提出意见建议或者法律诉求，依法由司法机关进行处理的活动。因此，涉法涉诉信访制度并不具有解决具体社会纠纷的功能，它仅仅是司法机关了解民情、联系群众的一个重要窗口，是人民群众和有关组织反映法律意愿的一个渠道。因此，涉法涉诉信访的制度功能应当从解决具体社会纠纷向传递信息、表达诉求方面转变。
其次，注重涉法涉诉信访的源头治理。产生涉法涉诉信访的根本原因，主要在于当事人认为案件审理质量存在问题。为了从根本上解决涉法涉诉信访问题，人民法院必须采取有效措施，切实保证司法裁判的程序正义和实体正义。为此，需要更加注重发挥一审程序和二审程序的决定性作用，将司法资源更多地向一审和二审程序倾斜，夯实案件审理质量的基石，而不是扩大和强化再审程序的功能和作用。只有这样，才能从源头上化解涉法涉诉信访难题。
再次，彻底实行信访与诉讼相互分离。信访和诉讼具有不同的制度功能，不应当将它们相互缠绕在一起。人民法院在审理案件过程中，应当坚持依法独立行使审判权原则，必须以事实为依据，以法律为准绳，牢牢坚守程序正义和实体正义的底线。2013年11月，最高人民法院公布的《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》明确指出，刑事审判“不能因为舆论炒作、当事方上访闹访和地方‘维稳’等压力，作出违反法律的裁判。”不仅刑事审判如此，法院其他各项审判工作都应当排除各种外界因素的不当影响和干扰，不能以涉法涉诉信访数量作为衡量案件审理质量和评价法官工作优劣的标准和依据。
最后，建立涉法涉诉信访终结制度。涉法涉诉信访不能漫无终日，遥遥无期，应当在适当的条件下依法终结。就民事纠纷而言，对于人民法院已经作出生效裁判的民事案件，当事人认为存在错误的，可以依法向法院申请再审。如果法院驳回当事人再审申请，或者再审裁判有明显错误的，当事人可以向检察机关申请检察建议或者抗诉。检察机关对当事人的申请作出审查决定后，当事人不得再次向检察机关提出申请，当事人的涉法涉诉信访应当依法终结。对于已经依法终结的涉法涉诉信访，人民法院不再予以受理，也不再交给下级法院办理。道理很简单，法院生效裁判变更的次数越多，当事人就会越不信任司法，司法裁判的权威性也就越低。
十八届三中全会作出的《决定》为涉法涉诉信访制度改革迎来了新的历史机遇，人民法院应当紧紧抓住这次全面深化改革的契机，通过采取切实有效措施，积极推动涉法涉诉信访制度不断走向法治化。
