解纷当循解纷道 科学治理会有时
2020-05-18 02:17作者：蒋惠岭
我们都十分赞成把“审判工作”作为一项有其特有运行规律的专业性工作，也赞成把法官、检察官、律师作为非经专门研修和长期实践而无力从事的一个职业。但当说起“纠纷解决”（dispute resolution，简称DR）时，人们常常把它当作说服教育、沟通协调、思想工作或“动之以情、晓之以理”的过程，“老娘舅”、“和事佬”、“帮大哥”等民间形象更突显调解员和其他解决纠纷人员的亲民、近民。尤其是当把预防矛盾纠纷与解决矛盾纠纷结合起来安排工作时，更容易把纠纷解决当作众多管理机制中的一种。
但是，纠纷解决与一般的社会管理有着显著的区别。主要体现在以下几个方面：
第一，解纷主体的地位突显中立性。
在管理工作中，管理者与被管理者是两个对立面，而且管理者因手中有权而处于优势地位。而在纠纷解决工作中，处于对立地位的是双方当事人，而解纷者处于中立地位。这一点是两者之间最基本的区别，决定着后续的制度安排。在一些情况下，虽然解纷者也可以以管理者的地位出现，如企业经理、部门领导、主管部门面对所管辖范围内的纠纷，但仍然遵循在中立地位的辐射下而形成的各种具体的解纷程序。
第二，解纷程序必须体现公正性。
在管理活动中，尽管所有管理者都会追求工作程序的公平、公正、公开，但由于管理者具有地位的优势性，所以其追求因缺乏相应的制度保障而落空。在这个过程中，管理者可以依靠其优势地位，轻易地改变游戏规则，或者专断地制定自己欣赏的游戏规则。而在纠纷解决程序中，解纷者的中立地位决定了后续程序的公正性。实际上，当解纷者以中立地位出现在纠纷当事人中间时，那些管理的方式便没有了市场。尽管调解这样的解纷方式在西方被称为“二级司法”，提供的是“二等正义”，但这仍然属于司法，属于正义，与管理者追求的产品有着根本区别。
第三，解纷主体权威的来源是公信。
管理者的权威以权力优势为依据，对于被管理者有强势的约束作用。即使被管理者对管理者并不信服，但因地位缘故而不得不服从。但对于纠纷解决者来说，权力只是最终的后盾，而且绝大多数替代性纠纷解决机制中的解纷者并没有什么权力。因此，解纷者权威最重要的来源，便是社会、当事人、国家权力的拥有者（机构）对他们的信任和信心，即所谓“公信”（public confidence and trust）。一个解纷主体可以有生杀予夺的权力，但它并不必然拥有公众的信任和信心。一个成熟的纠纷解决机制必须把公信当作生命一样去爱惜，而国家也会建立一切有助于树立和维护公信的制度保障，如地位、程序、素质、纪律、保障等制度。如果缺乏这些制度，一个国家的纠纷解决机制将会失灵，社会治理体系将成为一个跛足的巨人。而对管理者来说，这些制度的分量永远都不会超过对效率的追求。
第四，解纷主体的专业化。
对于管理者来说，专业的管理素质和能力对管理质量和水平无疑是至关重要的。但由于管理活动的普遍性和直接性，特别是管理者定位的行政性甚至某种程度上的政治性，以及管理者的培养和成长机制等因素，人们通常并不特别强调管理者的专业性，而是注重其实现的业绩和能力。对于解纷者来说，情况有很大不同。虽然纠纷解决与法律职业、会计职业等有所不同，但纠纷解决所需要的是各种专业能力、社会经验、生活阅历、智力水平、个人素养、行为模式等知识的综合体。解纷主体的专业性是一种立体交叉式的一种综合能力，并已经被提升为一种专业知识和技能体系。对于绝大多数司法官员来说，法律素养是最重要的甚至是唯一的要求；而对解纷者来说，这或许只是其专业素质中的一小部分，或者只能成为其实现解纷效果的一部分知识储备，而对其他各种素养的综合运用便成为其专业化的集中体现。
当认识了社会管理与纠纷解决这两种事物的不同规律之后，我们便可以想象，或者已经在司法实践或解纷实践中无数次验证过，把两种活动混同对待，必然有很大的破坏性。我们批评过审判活动行政化的问题，也目睹了法官公务员化管理的弊端；现实中有很多关于政府对已经形成矛盾纠纷的拆迁事件的粗暴处理，也有当与上司有矛盾时无法获得“上司的上司”公正处理的情况。或者说，如果一个国家的管理功能发达，而解纷功能混同于管理功能，或者供不应求，这个国家的社会治理体系便不可能真正现代化。
从另一个角度说，一个国家、一个系统的文明、安定、和谐，在一定程度上取决于管理的严密程度，但按照自身规律独立运行的纠纷解决机制更是不可或缺的制度保障。例如，联合国的各种机构建立了无数个由员工代表、独立人士组成的“行政法庭”（Administrative Tribunal），负责处理工作人员中产生的纠纷，而不是把纠纷交给机构的首长处理。在英国这个只有2016名职业法官的国家，却在各个领域、各个层次设立了专门解决纠纷的行政裁判所法官、治安法官和其他司法解纷职位达34000多个。在只有800多名联邦法官的美国，也在70年前在联邦各行政机关设立了“行政法法官”（administrative law judge）和“行政法官”（administrative judge）的职务。前者已经有1200多名，后者已有2400多名。他们职责有所不同，但共同之处是：中立的地位，公正的程序和丰富的待遇。他们相对独立于本机关的行政首长，处理公民与本机关及下级机关的矛盾纠纷。
对于中国来说，多元化纠纷解决机制的发展，将会按照社会治理的基本规律，把纠纷解决从普通的社会管理中分离出来，突显其自身的客观规律，发挥其在社会治理体系中的不可替代的作用，与治理体系中的其他要素共同形成一个功能齐全、优势互补、疏而不漏的系统。
为落实多元化纠纷解决机制发展战略，除了从在客观规律上区分管理与解纷两种不同的事物外，还必须采取一些措施使两种不同的规律得到制度上的固化。一是要把解纷工作专门化，从国家层面上区别解纷与其他工作的不同，并将其放在国家治理体系的重要位置上。二是解纷人员专业化，在做好社区调解、基层民主的同时，普及纠纷解决专业意识，提升专业能力，从而提高这项工作的水平，而不能局限于低端徘徊。三是建立适合于解纷工作客观规律的管理制度，实行统一化管理、自律化管理、职业化管理，为解纷组织和人员提供符合其工作特点的保障机制，而不能将其作为一般的管理对象对待。四是充分体现纠纷解决作为公共服务或社会公益服务的基本属性，也可以把某些类型的解纷职能交由市场调节运行，但更重要的是要加强国家的政策指导，建立更高的标准。
解决纠纷，就必须遵循解决纠纷的规律。这句大实话已经让我们付出了很大的代价。在社会治理体系现代化过程中，我们必须要区分管理与解纷的不同规律，在实现治理体系法治化的同时，更要实现治理体系的科学化。到那时，依法治理自不待言，科学治理则更能为每一个社会成员的幸福生活增值。
（作者单位：最高人民法院司改办）
但是，纠纷解决与一般的社会管理有着显著的区别。主要体现在以下几个方面：
第一，解纷主体的地位突显中立性。
在管理工作中，管理者与被管理者是两个对立面，而且管理者因手中有权而处于优势地位。而在纠纷解决工作中，处于对立地位的是双方当事人，而解纷者处于中立地位。这一点是两者之间最基本的区别，决定着后续的制度安排。在一些情况下，虽然解纷者也可以以管理者的地位出现，如企业经理、部门领导、主管部门面对所管辖范围内的纠纷，但仍然遵循在中立地位的辐射下而形成的各种具体的解纷程序。
第二，解纷程序必须体现公正性。
在管理活动中，尽管所有管理者都会追求工作程序的公平、公正、公开，但由于管理者具有地位的优势性，所以其追求因缺乏相应的制度保障而落空。在这个过程中，管理者可以依靠其优势地位，轻易地改变游戏规则，或者专断地制定自己欣赏的游戏规则。而在纠纷解决程序中，解纷者的中立地位决定了后续程序的公正性。实际上，当解纷者以中立地位出现在纠纷当事人中间时，那些管理的方式便没有了市场。尽管调解这样的解纷方式在西方被称为“二级司法”，提供的是“二等正义”，但这仍然属于司法，属于正义，与管理者追求的产品有着根本区别。
第三，解纷主体权威的来源是公信。
管理者的权威以权力优势为依据，对于被管理者有强势的约束作用。即使被管理者对管理者并不信服，但因地位缘故而不得不服从。但对于纠纷解决者来说，权力只是最终的后盾，而且绝大多数替代性纠纷解决机制中的解纷者并没有什么权力。因此，解纷者权威最重要的来源，便是社会、当事人、国家权力的拥有者（机构）对他们的信任和信心，即所谓“公信”（public confidence and trust）。一个解纷主体可以有生杀予夺的权力，但它并不必然拥有公众的信任和信心。一个成熟的纠纷解决机制必须把公信当作生命一样去爱惜，而国家也会建立一切有助于树立和维护公信的制度保障，如地位、程序、素质、纪律、保障等制度。如果缺乏这些制度，一个国家的纠纷解决机制将会失灵，社会治理体系将成为一个跛足的巨人。而对管理者来说，这些制度的分量永远都不会超过对效率的追求。
第四，解纷主体的专业化。
对于管理者来说，专业的管理素质和能力对管理质量和水平无疑是至关重要的。但由于管理活动的普遍性和直接性，特别是管理者定位的行政性甚至某种程度上的政治性，以及管理者的培养和成长机制等因素，人们通常并不特别强调管理者的专业性，而是注重其实现的业绩和能力。对于解纷者来说，情况有很大不同。虽然纠纷解决与法律职业、会计职业等有所不同，但纠纷解决所需要的是各种专业能力、社会经验、生活阅历、智力水平、个人素养、行为模式等知识的综合体。解纷主体的专业性是一种立体交叉式的一种综合能力，并已经被提升为一种专业知识和技能体系。对于绝大多数司法官员来说，法律素养是最重要的甚至是唯一的要求；而对解纷者来说，这或许只是其专业素质中的一小部分，或者只能成为其实现解纷效果的一部分知识储备，而对其他各种素养的综合运用便成为其专业化的集中体现。
当认识了社会管理与纠纷解决这两种事物的不同规律之后，我们便可以想象，或者已经在司法实践或解纷实践中无数次验证过，把两种活动混同对待，必然有很大的破坏性。我们批评过审判活动行政化的问题，也目睹了法官公务员化管理的弊端；现实中有很多关于政府对已经形成矛盾纠纷的拆迁事件的粗暴处理，也有当与上司有矛盾时无法获得“上司的上司”公正处理的情况。或者说，如果一个国家的管理功能发达，而解纷功能混同于管理功能，或者供不应求，这个国家的社会治理体系便不可能真正现代化。
从另一个角度说，一个国家、一个系统的文明、安定、和谐，在一定程度上取决于管理的严密程度，但按照自身规律独立运行的纠纷解决机制更是不可或缺的制度保障。例如，联合国的各种机构建立了无数个由员工代表、独立人士组成的“行政法庭”（Administrative Tribunal），负责处理工作人员中产生的纠纷，而不是把纠纷交给机构的首长处理。在英国这个只有2016名职业法官的国家，却在各个领域、各个层次设立了专门解决纠纷的行政裁判所法官、治安法官和其他司法解纷职位达34000多个。在只有800多名联邦法官的美国，也在70年前在联邦各行政机关设立了“行政法法官”（administrative law judge）和“行政法官”（administrative judge）的职务。前者已经有1200多名，后者已有2400多名。他们职责有所不同，但共同之处是：中立的地位，公正的程序和丰富的待遇。他们相对独立于本机关的行政首长，处理公民与本机关及下级机关的矛盾纠纷。
对于中国来说，多元化纠纷解决机制的发展，将会按照社会治理的基本规律，把纠纷解决从普通的社会管理中分离出来，突显其自身的客观规律，发挥其在社会治理体系中的不可替代的作用，与治理体系中的其他要素共同形成一个功能齐全、优势互补、疏而不漏的系统。
为落实多元化纠纷解决机制发展战略，除了从在客观规律上区分管理与解纷两种不同的事物外，还必须采取一些措施使两种不同的规律得到制度上的固化。一是要把解纷工作专门化，从国家层面上区别解纷与其他工作的不同，并将其放在国家治理体系的重要位置上。二是解纷人员专业化，在做好社区调解、基层民主的同时，普及纠纷解决专业意识，提升专业能力，从而提高这项工作的水平，而不能局限于低端徘徊。三是建立适合于解纷工作客观规律的管理制度，实行统一化管理、自律化管理、职业化管理，为解纷组织和人员提供符合其工作特点的保障机制，而不能将其作为一般的管理对象对待。四是充分体现纠纷解决作为公共服务或社会公益服务的基本属性，也可以把某些类型的解纷职能交由市场调节运行，但更重要的是要加强国家的政策指导，建立更高的标准。
解决纠纷，就必须遵循解决纠纷的规律。这句大实话已经让我们付出了很大的代价。在社会治理体系现代化过程中，我们必须要区分管理与解纷的不同规律，在实现治理体系法治化的同时，更要实现治理体系的科学化。到那时，依法治理自不待言，科学治理则更能为每一个社会成员的幸福生活增值。
（作者单位：最高人民法院司改办）
