议案成为人大意志重在程序保障

　　定于23日开幕的广州市十二届人大三次会议，将审议《广州市人民代表大会议案条例（草案）》。该《条例》规定，10名以上人大代表联名提交的议案，经过大会主席团审议，可以列入会议议程，并最终形成关于代表议案的决议、决定草案，成为权力机关的意志，政府必须执行。（据《中国青年报》）

　　报道的标题是《代表议案有望成人大意志 政府部门必须执行》。看得出，记者将议案效力的提高看成了条例出台的意义所在。但是，这样的解读，可能是对条例本身的一种误读，因为议案的效力是更高级别的法律所规定的。

　　关于地方人大代表议案的提出及其办理，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第16条有明确规定：“县级以上的地方各级人民代表大会代表10人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。”其要件与广州市拟出台的条例相比，都是由10人以上联名提出，大会主席团决定是否列入议程。如果列入议程并通过表决，就产生了法律效力，执行部门当然要无条件执行了。因此，就报道所举条文来讲，并没有超出上位法之处。

　　那么，是否制定这样的条例就全无意义了呢？非也。笔者认为，广州市拟出台这样的条例，当有更具体的针对性。在现实中，并非如报道所言“议案不经大会审议直接交给政府办理”，而是大部分议案转成了代表意见和建议。依照规定，这样的程序是没有问题的。问题是，由于没有相关的法律保障，什么样的议案适合直接转成意见和建议，什么样的议案应该列入大会日程，全赖大会主席团的自由裁量。在这样的过程中，可能出现低估议案分量的情况。这样的弊端，在今年全国两会上，全国人大代表、广州市人大常委会委员李力在提交“应设立代表议案法”的建议中作了到位的阐释。他认为，就目前来讲，“首先，代表议案提案范围不明确，使许多代表议案被转作了意见或建议。其次，处理程序有缺陷，缺乏议案立案的程序保障。因此，有必要制定专门的‘代表议案法’。包括代表议案的法定概念、内容范围、形式要件、处理程序等，对代表提议议案权形成保障。”（据《南方日报》）

　　不知道广州立法的出发点是否就是李力所言的盲点，如果该地方条例能够对处理程序作出建设性规定，使本应发挥更大作用的代表议案能及时转化为大会意志（而不是轻化处理），才是真正的意义所在。其适用效果，既可为其他地方提供借鉴，也可为制定全国性的法律积累经验。