谁是阻止公共利益萎缩化的主体

　　“别墅区是浪费土地的大户，应该对别墅区建设进行严格控制。”昨天上午，北京市城市规划设计研究院高级规划师周长兴就“北京如何建设成为一个节约型城市”的主题，从集约利用土地的角度为正在编制的北京市“十一五”规划提供思路。（见《新京报》8月21日）

　　改革供暖方式，合理利用雨、雪水，控制土地利用规模等，都是第二场市民建言会上的亮点。别墅区是浪费土地的大户，对别墅区建设进行严格控制的建议之所以成为亮点，在笔者看来，这个问题是长期以来公共利益萎缩化现象的反映。别墅的大量建设，尤其是著名风景地区的别墅建设已经引起公众注意，人们在惊呼风景名胜区正在成为富人的“后花园”，而这就是公共利益被私人和少数部门侵害的现实，在全国，更是举不胜举。所有这些，构成了一幅当代中国社会生活中公共利益弱势化的图景，而这个公共利益弱势化的背景，又反过来，强烈地诱发激生了大量侵害公共利益的案件，又由这些案件再进一步强化公共利益弱势化的趋势，从而形成了分食、抢食公共利益的局部恶性循环。因此，对别墅区建设进行严格控制，呈现的正是公众对公共利益的关心。

　　公共利益指的是一个社会中事关所有社会成员个人利益、至少事关这个社会中最大多数人个人利益的共同利益。公共利益包括社会的公共资源、公共财产、公共产品和公共福利，诸如各种公共自然资源，公共安全、以及各种公共福利。从市民的建议中，笔者以为，我们应该明确两点。首先公共利益是公众的利益，而不能简单归结为政府的利益。政府作为公共利益的维护者，只能基于受益人的授权，享有维护公共利益所必须的权力，履行应尽义务。因此，从利益的本体来说，公共利益不能简单归结为政府的利益，公共利益只能是具有普遍性的，本质上是非人格化的利益，是不特定多数人的利益，即通常所说的公众利益。其次，公共利益是政府负有维护责任的利益，而非随意处分的利益。由于公共利益体现的公众性，决定了一般情况下政府通常承担着维护和实现公共利益的职责，行使着维护公共利益的特殊公共权力。这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。这就决定了在公共利益面前，行政机关只有尽心尽力维护的责任，而没有任何随意处分、放任损害发生的权力。

　　当前，在行政管理实践中，存在着两种不同的公共利益方面的违法现象：一种现象是假借公共利益之名维护非公共利益。另一种现象是对于真正确需加以认真维护的公共利益，行政维护主体缺位、维护行为不到位。反映在诸如环境和资源破坏、国有资产流失、公共资源的浪费等方面。与前种现象相比，后一种对公共利益维护行政权力不作为现象，一方面反映我国公共利益受到侵害，法律监督救济制度和机制的不健全，如我国行政诉讼受案制度的不完善和公益诉讼制度的缺失，另一方面也反映了实践中公共利益有效维护没有与政府责任紧密挂钩，由于对公共利益认定标准和程序的模糊，使得行政机关有充分的“理由”摆脱责任的约束。

　　笔者以为，市民的建议给我们的重大启示是，当政府不能有效维护公共利益时，如何监督政府或者代替政府维护公共利益，是当下的重大课题。