条管不能游离于人大监督之外

　　工商、税务、质监、烟草、电力等部门因其人事和业务归其上级部门主管，俗称“条管”或“垂直”部门。目前，审计、环保、土地、统计等部门也在不断呼吁争取“垂直”，地方行政管理体系中几近三分之一的部门被“垂直”， 垂直管理成为颇为热门的趋势，但也因此出现监管难题。

　　　　　　　　　　　　 人大监督盲区

　　监督是一种制约，要对一个部门形成有效监督，首先必须要有监督制约的形式，而人事任免权是实现监督的最主要形式。由于“条管”部门的人、财、物管理权在上，其主要领导的任免权在其上级部门，没有经过人大任免，因而地方人大能够行使“硬性”监督的权力极其有限，法律赋予地方人大监督“条管”部门的权力与它应承担的责任不对称。地方人大意欲对这些条管部门实施执法检查、视察、调查等监督时，这些部门总是以“我是条管单位，不受你们监督”为由予以拒绝，既便是勉强接受，也是应付了事，更有甚者，一些条管单位对人大监督置之不理，视而不见、闻而不问、态度漠然，大有“老虎屁股摸不得”、“针插不进水泼不进”之势，一些地方人大也因对其缺乏人事任免等有效监督手段而放弃监督，或者是认为对其监督于法无据，畏难而退，久而久之，条管单位成为人大监督的盲区。

　　　　　　　　　　 不能游离于人大监督之外

　　“摆脱地方干扰，提高执法效率”是很多部门争取垂直管理的最重要理由，然这只是问题的一个方面，问题的另一个方面是“失去监督的权力容易产生腐败”，如果监督不再，或者是监督权来自于条管单位上级这种“一家人式的、左手监督右手、既是运动员又是裁判员”的监督，那么在提高执法效率的背后，则是权力监督风险的增大。由于现行的条管分割体制的制约，这些直管部门和单位自成系统，集行政管理、执法、经济监督于一身。而且，这些部门和单位的分支机构结构和层次较多，人员的分布空间很大，执法、管理行为的频率很高，手中又握有很大的行政自由裁量权，采用经济性强制处理手段很多，一旦失去完善有效的监督，容易出现有利可图乱伸手，无利可图乱推诿的现象；出现门难进、脸难看、事难办和乱检查、乱罚款、乱收费、乱摊派等不正之风；个别素质低下、利欲熏心的执法人员甚至借此贪污受贿、弄权勒索、破坏经济发展环境，直接损害人民政府的形象和威信。近年来，海关，税务等部门频出腐败大案要案，人民群众对一些“条管”部门存在的上述种种问题反映强烈，对地方人大常委会加强对“条管”部门监督的要求十分迫切，要求将条管部门纳入人大监督的呼声也越来越来越高，条管单位不能游离于人大监督之外。

　　　　　　　　　　　人大监督于法有据

　　诚然，当前在对条管单位实施监督方面存在法律漏洞，主要是条管单位领导的任免未纳入人大人事任免权范围内，造成人大对条管单位监督缺乏硬约束力，有时显得软弱无力而又无可奈何，也是人大监督的一根“软肋”。有人据此认为人大对条管单位实施监督于法无据，找不到法律条文，其实这是对法律的机械理解，其实，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条规定：地方各级人民代表大会，在本行政区域内，保证宪法、法律，行政法规和上级人民代表大会及其常委会会议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行；讨论决定本行政区域内政治、经济、教育、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。地方人大行使权力的地域范围是本行政区域，当然也包括区域内的“条管单位”。地方人大及其常委会通过的决议、决定，对在其区域内的“条管单位”同样具有约束力，“条管单位”必须依法贯彻执行这些决议、决定，地方人大及其常委会有权对其执行情况进行监督检查。

　　再者，“条管单位”都负有特定的法律、法规的执法重任。如“烟草专卖法”、“税法”、“工商行政管理法”等等的执法单位都是“条管单位”，而对于执法情况的监督是法律赋予人大的重要权力之一，“条管单位”对法律的贯彻情况当然也应该自觉接受地方人大及其常委会的监督。

　　显然，不管任何部门，只要在本行政区域内执法和行政，人大及其常委会都有权对其进行监督。“条管”部门虽然实行了垂直领导，但其工作范围，工作对象都没有改变，仍然担负着地方政府某方面的行政职能，代表国家行使职权，是本行政区域内某一方面执法的主体，理所当然应接受地方人大及其常委会的监督。