遏制违法用地刑法不能虚设

　　日前，国土资源部官方网站发表的题目为《堵漏洞 治根本——遏制地方政府违法用地的调查与思考》，除管理体制、问责机制等环节外，国土部有关专家在其官方网站首次提出，一些地方法院的不作为是造成大量违法用地查处不力的重要原因（据新华网）。读完此则报道之后，我想：无论是赋予国土资源部执法权，还是由法院强制执行，这种事后补求的方式都无法挽回违法用地给国家带来的巨大损失。因此，我们与其在此探讨谁应当对违法用地执行不力承担责任，还不如探讨如何遏制和预防违法行为更有利于保护土地资源。

　　首先，刑罚作为最为严厉的制裁措施，只有其能够在司法实践中得到切实的落实，才能够发挥出其威慑作用，从而预防和减少社会危害的发生；同时，也只有在司法实践中切实将刑罚的规定落到实处，才能够彰显出刑法的严肃性和公正性。按照我国刑法第四百一十条之规定，“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑”。同时，根据最高法院于2000年6月22日开始实行《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，分别对于构成上条中的非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的具体标准予以了明确的规定；另外，最高检察院于2002年1月1日开始实行的《人民检察院直接受理立案侦查的渎职侵权重特大案件标准（试行）》第十九条，也对“非法批准征用、占用土地案”的立案侦查标准予以了明显的规定。根据国土资源部门公布的土地违法情况来看，近年来地方政府动辄违法批准征用、占用土地上千亩、上万亩的案件屡屡发生，分别超过最高法院司法解释和最高检察院关于土地违法立案侦查标准的几十倍乃至于上百倍，且已经远远超出了“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的”情况。但即便是对这些已严重涉嫌犯罪的现象，给予直接责任人予以党、纪处分已经属于“严厉处罚”了，追究其刑事责任的鲜有发生。笔者认为，这种以党、纪处分代替刑罚的现象，不仅使得刑罚对我国土地的特别保护失去了应有的作用，同时还严重影响到了我国刑法的严肃性和公正性。

　　其次，由于司法资源的有限性和司法人员发现、认知犯罪行为的局限性，“天网恢恢，疏而不漏”只能是一种理想的状态，并非每一种犯罪行为都必然地受到刑事制裁，刑法在司法实践公正性只能是相对的。但这里的问题在于：目前，无论是从新闻媒体，还是从国土资源部正式公布的材料上，一般的社会公众都可以发现其中的直接责任人都直接的触犯了刑律，因此，司法机关发现、查处犯罪行为仅仅是举手之劳而已。而按照我国刑诉法的规定，对国家工作人员的渎职犯罪应当由检察机关立案查处；在这种情况之下，无论是为了充分发挥刑罚在维护国家土地资源方面的作用，还是为了刑法的严肃性和公正性，检察机关对地方政府违法用地的现象都不应当袖手旁观。

　　再次，行政机关在执法过程中，除当事人拒不履行生效的行政措施而向人民法院申请强制执行之外，按照我国《行政处罚法》第三十八条的规定，其尚有对违法行为已构成犯罪的，移送司法机关的义务。但这里的问题在于：国土资源部近年来公布了许多起地方政府严重违法用土地的案件，但其又向检察机关移交了几起呢？经常从媒体上看到国土资源部自身对地方政府违法使用土地的案件进行查处、通报，但从未见到过国土资源部将其中涉嫌犯罪的案件及时移交检察机关处理、从而启动刑事诉讼程序的新闻。这，或许系笔者孤陋寡闻所致，或许系国土资源部并未严格按照行政处罚法履行好自己法定的义务。如果属于后者，那么说其自身的法定义务履行好自身义务的情况之下，而简单地“埋怨”法院的执行不力，恐怕至少有推卸自身法律责任的嫌疑！

　　综上，笔者认为，在地方政府违法用地已泛滥成灾、屡禁不止的情况之下，固然需要加强查处的执行力度；但是，我们更要充分发挥出刑罚对社会危害的预防功能——正如韩非子所说：“重一奸之罪，而止境内之邪”（《韩非子·六反》）——只有通过刑罚的实施才能够达到维护土地安全的目的。