对违法用地先行拆除权非灵药

据《上海证券报》报道，在此前的摸底调查地方政府土地违法问题后，国土资源部总结了造成政府土地违法的七大病因。除管理体制、问责机制等环节外，国土部有关专家还在其官方网站首次提出，一些地方法院的不作为是造成大量违法用地查处不力的重要原因。鉴于此，专家表示，可以考虑赋予国土部等土地管理部门对违法用地的“先行拆除权”，以最大限度地降低土地违法带来的损失。（中新网10月16日电）

笔者查阅相关资料，原来这是不久前在国土资源部官方网站发表的题目为《堵漏洞 治根本——遏制地方政府违法用地的调查与思考》一文中，相关人士提出了上述观点。

文章称，法院不作为问题在土地违法事件中反应突出。从执法实践看，拆除建筑物应该是对违法者最有威慑力的处罚。但按照现行法律规定，国土资源部门对违法占地仅能作出拆除建筑物的处罚决定，如果当事人拒不履行，只能申请地方法院强制执行，且国土资源部门需要向法院支付高额执行费。但目前一些地方法院不作为具有相当的普遍性，收了费也不执行，最后不了了之。

对此，该文章建议，应通过全国人大常委会或最高人民法院切实解决法院不作为问题。同时科学设置行政执法程序，赋予国土资源部门对违法占地的“先行拆除权”，以便将违法行为及时消除在初发阶段。当事人对拆除不服可向法院起诉。经法院认定国土资源部门拆除错误的，国土资源部门予以赔偿。

对以上观点，笔者不敢苟同。

众所周知，土地违法的主体主要是地方政府。早在数年前国土资源部有关负责人就指出，新一轮圈占土地的动因主要是各地竞相攀比搞招商引资的土地政策优惠，基层政府往往成为土地违法主体（成都商报2004年8月28日消息）。这样的话从国土资源部有关负责人的口中说出，一度超乎人们的预料。土地违法的主体怎么不是耕种土地的农民，而是基层政府呢？原来是基层政府树形象工程的政绩冲动使然，是地方政府和少数人能从土地违法中获得巨大利益使然。农民不是土地的所有者、管理者，是被管理者，是弱势群体，绝大部分情况下，他们是无力成为土地违法主体的。

按说，国土资源部门早就意识到地方政府是土地违法的主要因素，作为土地专管的各地土管部门早应该恪守职责，加强事前监管，严格把好用地审批关，认真调查问题，及时发现问题，发现问题及时查处，并及早向上级部门反映举报，争取支持，以加大查处力度，最大限度遏制政府土地违法现象。但几年过去了，地方政府土地违法非但不见一点减少反而愈演愈烈，几乎不可收拾。几年来政府非法用地的数据一路飙升，一波波 “圈地敛财”的运动使得有限的土地资源挥霍殆尽，人均耕地面积锐减，大量失地农民四处流浪，演变成剧烈的社会矛盾，严重影响社会的稳定，与和谐社会的建设格格不入。

地方政府成为愈演愈烈的土地违法的主体说明什么？只能说明作为“土地爷”的地方土地管理部门的失职，反映出各级土地主管部门有不可推卸的责任。虽然土地违法的主体未必是土地管理部门本身，“土地爷”也不是直接的违法主体。然而实际结果却是，在这些“土地爷”的眼皮底下大肆非法使用土地的现象不断发生，大量良田流失，千万农民无家可归，“土地爷”们压根就没能守土尽责！利益驱使下，“土地爷”们监管失位，要么成了土地违法主体的帮凶，要么眼睁睁看着政府部门负责人在对土地违法，却能够睁眼闭眼，视而不见。以地谋财，土地成为不少地方政府的钱袋子，“土地爷”俨然是一地政府的钱掌柜。

对土地使用以及地方政府土地违法问题，党中央、国务院一贯高度重视，一系列土地法律法规以及土地调控政策、规定、制度、措施相继出台，也赋予了国土资源部门相应的行政执法权限，并要求其严格依法行政。其中，非法用地涉及犯罪的，要求国土部门将所查处案件移送公安部门追究刑事责任。比如我国《土地管理法》规定，无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法占用土地的、超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，可构成非法批地罪。根据《刑法》第410条规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处3年以上7年以下有期徒刑。

为扭转各地查案不力、查案不严甚至有案不查的局面，今年6月，国土资源部要求地方各职能部门对自己查不动的案件积极上报，争取上级支持；但如果有案不查，将追究一把手的责任，并责令整改。为加大执法力度，7月，国务院正式批准建立国家土地督察制度。9月5日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》发布，明确提出，强化对土地管理行为的检查，加大对土地违法违规行为的查处力度。对于辖区内发生土地违法案件造成严重后果等情形的，要追究有关地方政府负责人的领导责任。人们有理由相信这一系列重大举措，将有利于强化国家对土地的管理及调控。

但是，不妨问一下，历年来各地国土资源部门有多少坚持执行法律法规的规定，去严格依法行政？几年来在全国数不清的土地违法犯罪事件中，有多少是经过了各地国土资源部门事先预防、监管、调查处理、依法立案、积极上报、甚至移送司法部门追究刑事责任的？答案是少的可怜。《人民日报》今年9月9日刊登的记者调查披露的山西翼城县唐兴镇土地违法问题便是典型的例子。翼城县国土局对西关村违法占地、卖地、毁地等问题虽然采取了一些行政执法措施，但长期得不到落实；本该依法向司法机关移交，追究责任人的刑事责任，也没有做，在群众中产生了恶劣影响。法律在这里失去了尊严，失去了权威。

就在解答如何依据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》追究有关地方政府负责人的领导责任时，9月9日，国土资源部有关负责人表示，对违反国家调控政策的，要给予“处分”。很显然，这样的回答不能令人满意，因为只有严厉追究领导的法律责任包括刑事责任，而不是仅仅止于行政的“处分”，才能从根本上遏制愈演愈烈的土地违法犯罪势头。

事实上，笔者还注意到就是国土资源部专家的这篇名为《堵漏洞 治根本——遏制地方政府违法用地的调查与思考》的文章，在列举地方政府违法用地七大“病因”时，文中已明确承认了一些地方国土资源部门不真心作为是遏制土地违法不力的重要原因。只不过把这条“病因”羞羞答答的放到最后，列为第七条“病因”。文章是这样说的：“一些地方国土资源部门出于保护地方利益的动机，对发现的土地违法故意不去及时制止，也不及时进行处罚，等到违法行为已经过了一年半载，由小变大甚至建成投产了，才装模作样地作出行政处罚决定，再申请法院执行。实际上，在当地党政领导的暗中作用下，法院根本就没打算执行，国土资源部门也心知肚明。等上级部门一来查，他们两手一摊：我们下达处罚决定了，也申请法院执法了，该做的都做了，法院不执行我们没有办法。此种情况，上级国土资源部门奈何不了，当地国土资源部门也不承担责任，最终使违法占地得以持续，违法者和地方政府共享建成投产后的丰厚利润，被毁坏的耕地却无法恢复。大量调研表明，相当多的违法占地都是上述这种情况。”

从以上分析和事实可见，某些地方土地违法现象之所以如此严重，并不是由于当地国土资源管理机构行政执法权力不够，无权可用，而是有权不用、有权乱用。其根本原因在于一些地方国土资源部门出于保护地方利益、部门利益、个人利益，不真心作为，有法不依、违法不究、执法不严。要有效遏制违法用地的势头，各地国土资源部门有法必依、违法必究、执法必严才是关键。有法必依、违法必究、执法必严同样是国土资源部们依法行政的准则。


法律对于领导干部违反土地法所面临的惩处已经有着严格而具体的规定，关键是有法必依，违法必究，执法必严。如果对土地违法的处理仅仅止于对个人行政的“处分”，或者不痛不痒的“拆除建筑物”，不仅难以起到威慑作用，还削弱了应有的威慑作用。对责任人的行政处分，远远不是“专家”们所说的“对违法者最有威慑力的处罚”，更别说不涉及具体责任人的不痛不痒的“拆除建筑物”了！如果在违法用地现象发生之初，因为利益同盟的原因，在利益驱动下，各地国土资源管理部门就睁眼闭眼，存心不想严格依法行政，不想追究相关责任人的法律责任乃至刑事责任，那遏制土地违法只能是空谈和自欺欺人。

万事皆有因果，解决事物矛盾的关键在于抓住主要矛盾。现在国土资源管理部门的几个“专家”别出新面的抛出什么建筑物“先行拆除权”，全然是本末倒置。“先行拆除权”压根不是遏制土地违法的灵丹妙药，不过是在党中央、国务院严查土地违法现象的高压态势下，“专家”们手忙脚乱的找几个挡箭牌而已，是其手足无措、有病乱开药的表现。试想，当大量违规、违章建筑肆无忌惮地树起的时候，良田也毁坏殆尽了，农民的眼泪也流光了。再去“拆除建筑物”，能在短期内把大量流失土地拆回来吗？能让万千良田迅速归耕吗？于事何补啊？！也可以想象，如果顺着“专家”们的思路出台“先行拆除权”， 当事人果真对拆除不服并向法院起诉的，一旦经法院认定国土资源部门拆除错误应予以赔偿，那么“专家”们又会跳将出来两手一摊，将遏制土地违法不力的罪责推到法院的头上。因为正是你法院不配合支持土地执法，胡乱认定国土资源部门拆除错误、判决我赔偿巨款才助长了违法者的气焰，减损了我本来就十分有限的办案资金，最终造成了我查处不力！听听，多么雄辩，多么冠冕堂皇，多么可怕！人们必须担忧和追问，到时候国土资源部的“相关专家”是不是还要把所谓的“先行拆除权”鼓捣演变成不受任何监督、事实上一人说了算的“最终拆除权”呢？！

正本应该清源，遏制土地违法需要釜底抽薪。除了外部的深化体制改革、进行综合治理外，国土资源管理部门更要设置严格的用地程序，从审批环节、审批事项、批准权限等方面，严格按照法律规章进行监管，强化全方位把关。对大面积用地、征地要真正做到“阳光操作”，监督地方政府公开披露重要信息，让上级纪检监察机关、新闻媒体和群众介入运作过程，实施有效监督。针对土地违法，该追究非法用地的政府部门、决策者、官员的法律责任乃至刑事责任的决不手软。一句话，土地执法雷声大雨也要大，否则，国土资源部费尽心思打向违法用地的系列组合“铁拳”只能变成一串无奈的“棉花棒”！

总之，作为职能部门的国土资源部门要遏制土地违法，除了客观的正视外部不利条件外，更要多从内部找原因，外因只是条件，内因才是根本。最不能忽略的因素是要求作为土地专管的各地国土资源部门严格依法行政，有法必依，违法必究，执法必严。切勿听任几个“专家”歪论，背离依法行政的法律原则，抛开行政执法的具体行政法律规定，不依法律程序，不讲公开、公正、透明、正当，异想天开的提出什么“先行拆除权”，贻笑大方。遏制土地违法，“先行拆除权”绝不是什么能包治百病的灵丹妙药，可怜的法院也并不是什么冤大头、挡箭牌。权力搁置不用是行政不作为、是失职；权力滥用、乱用危害甚巨，是非常可怕和危险的；权力害怕监督、不要监督更易导致腐败和乱作为。如果各地国土资源管理部门在国土资源部的正确领导下，始终坚持严格执行法律法规，认真贯彻党中央、国务院的有关政策、规定、措施，做到依法行政、恪尽职守、违法必究，我想，违法用地现象绝不会发展到今天肆无忌惮、不可收拾的地步。不过，亡羊补牢，犹未晚矣。只要各地国土资源管理部门在国土资源部的正确部署领导下，抓住当务之急，正视现实，多些自醒自励，少些推诿指责；摒弃部门利益、地方利益、个人利益，真抓实干，努力奋进；在依法行政的基础上，坚决贯彻落实党中央、国务院系列土地调控管理的政策、规定、措施，积极作为，并在党中央、国务院的统一领导指挥下与其他相关行政职能部门、司法部门精诚协作，真心诚意谋发展，那么人们仍然有充分理由相信国家对土地的管理及调控拥有广阔而美丽的前景。

有话直说