公民热衷上书陈情的喜与忧

　　近段时间，公民直接越级向国家政府部门或民意机关上书陈情的新闻频频见诸网络和报端。1月7日，中国政法大学法学研究生郝劲松致信铁道部长刘志军，恳请铁道部今年春运火车票不要涨价，引起社会不小轰动；1月14日，中国政法大学行政法教授高家伟，就国家每年征收多少养路费一事，致信交通部长李盛霖，建议并请求公开养路费收支数额和用途，受到人们的广泛关注；1月19日，《重庆晚报》再次刊登一篇有关重庆律师王彦，陈情铁道部长就“火车票站票与座票同价不同服务”讨一个合理说法的报道，也引发了一片争议……

　　“草民”频频越级直接上书全国人大、国家部委的现象，近年来的确较为流行。在此，笔者暂且不提过去，也不说将来，只谈现在。欲通过个别鲜活例证，剖析剖析国民为何热衷于选择上书这种方式去陈情民意。在这里就以“草根斗士”郝劲松致信铁道部长“火车票不要涨价”一事为例。人们都知道，郝劲松与“铁老大”的恩怨并非一朝一夕之事。他从2004年10月13日首次状告北京铁路局火车餐车不开发票以来，曾先后多次通过公益诉讼与铁道部门就退票、售货不给发票等对簿公堂。为此，因他的许多刁钻古怪行为令相关部门看不惯，被誉为爱挑事的“刁民”。

　　没错，自古以来只许“州官放火”，那有“百姓点灯”的份儿？这种费力不讨好的事，普通老百姓连想都不敢想，就是有也是凤毛麟角。郝劲松等人敢跳出来做第一个吃螃蟹的人，着实说明人们观念在转变和现代法制社会在进步。当然，长期以来根深蒂固的“好民不与官斗”的思想，在现代人的思想理念里，还是较为保守陈旧的。就像郝劲松，几年来为了群众的合法权益劳苦奔波，当了六七次原告，虽然只取得了2胜5败的微妙“战果”，但确实让铁道部门改进了一些工作。比如告铁路餐车不开发票案，虽然败诉了，但结束了火车不开发票的历史。而地铁不开发票和火车上小推车送货不开发票等案，都是一审胜诉。2006年8月29日，他再一次状告铁道部春运涨价，不过可惜的是一审败诉了。在万般无奈之下，最后才选择了上书铁道部长。这不，今年元旦刚过，铁道部就作出了春运期间火车票价不上浮的决定。即使铁道部称不涨价与郝的来信并无直接关系，可“铁老大”终究还是良心发现了。咱们再回过头去想想，如果要不是郝劲松把火车票不涨价的事闹得沸沸扬扬，要不是他死死抓住铁道部不放，或者不上书铁道部长而再继续去上诉二审等待判决，按照往常的惯例，今年春运火车票不涨价，那可能还是个未知悬念。为此，对郝劲松的奔走呼吁，应当还是有积极意义的一面。

　　当然，郝劲松现象只是个别，不过“管中窥豹，可见一斑”。在现代社会主义民主与法制社会，他们能够依法行使宪法赋予的监督、批评和建议权利，不仅是民意代表的示范象征，同时更是国民整体法制观念和权利意识得到进一步增强与提高的直接体现，怎么说也算是一件好事。但是欣慰和高兴之余，又不免让人感到缺憾。为什么民众会频频上书？而且反映的问题有不少也得到了解决，其中折射出来的种种弊端，却又不得不令人深思。

　　思考一：立法缺陷。在我国，全国人民代表大会既是最高国家权力机关，也是行使国家立法权的立法机关。它行使的最高立法权，包括立宪权、法律制定和变动权、立法监督权等。通俗点讲，就是它所立的法，既有完整的制定权和修改、补充、废止权，也有提案、审议、表决和决定公布权。而国务院和地方各级人大虽有制定行政法规及地方性法规的权利，但必须分别向全国人大常委会（包括“两高”发布的司法解释）和国务院备案。可是全国人大毕竟处于立法的最高决策层，每一部法律法规的完善，都离不开来自最底层的声音。普通老百姓既是法律的直接受益者，同时也是法律施行的监督员。他们对每一部脱离群众，每一条脱离实际的法律条规都有权利要求修改和废止。从2003年许志永等三位法学教授以普通中国公民的身份上书全国人大常委会，要求对《收容遣送办法》进行违宪审查以来，曾有人作过统计，截至目前仅有报道的公民向全国人大常委会上书的就达15件之多，内容主要涉及到户籍制度、暂住证制度、强制婚检、公路收费、养路费征收、消除就业歧视、涉黄示众及人身损害赔偿等诸多方面。群众通过上书方式陈情，虽然形式不拘一格，内容也不一而足，但目的都是为了健全和完善法律，这不得不反映出最高立法机关在民主渠道畅通方面存在的不足。

　　思考二：执法漏洞。一部好的法律，不光要立法有精神，更要执法不走样。对于这个问题，相关执法部门不必回避，它在日常生活中的确不同程度地存在。过去，一提到执法，许多人都认为是公安和司法机关的事。其实这是一种片面的理解。中国的法律法规成百上千，各项条条款款数以万计，除了特定的执法权力限于公安和司法机关外，其它诸如工商、税务、安检、土管等方方面面，都涉及到执法用法的问题。为此，执法门类繁多，条块分割复杂，加之监督上的缺位，难免存在执法疏忽遗漏的地方。尤其是那些搞“上有政策，下有对策”的执法部门，明知法之昭著，却执法不严，徇私枉法，严重毁坏了执法机关的公正形象和法律威严。在这种情况下，如果普通老百姓再遇上地方保护主义，叫天天不应，唤地地不灵，有冤无处伸张，有苦无处倾诉，惟有上书国家民意机关陈情冤屈，你说这难道又不是当地政府和执法监督部门的悲哀吗？

　　思考三：权力膨胀。这也是直接造成民众上书的重要原因之一。权力既然是人民赋予的，就应当毫无保留地维护群众的合法权利。可是有的部门不能正确对待权力，甚至根本就搞不清楚这权力的界限是如何划定的？什么事该做什么事不该做？什么事做了对群众有利什么事没利？他们平日里不知道权衡，整天只算计着如何才能提高自己的福利待遇。权力惟我是用，惟我乱用，瞎指挥，越俎代庖随意发号施令，使下级部门拿着鸡毛当令箭，严重破坏了群众基础和干群关系。再说铁道部春运火车票涨价事，虽然国家计委曾授权铁道部在一定幅度内可以上涨票价（见2002年1月27日《国家计委关于公布部分旅客列车实行政府指导价执行方案的通知》），但并没有规定让铁道部执行调价方案时不必上报国务院审批及申请听证。可是从2003年至2006年，火车票年年春运涨价，而铁道部却从未向国务院价格主管部门递交过召开听证会的申请，这种程序违法行为导致春运涨价听证会在长达4年的时间里无法举行，严重侵害了人民群众的合法权益。由是推之，过去公路运输等部门的春运涨价行为，也不知道是否如此？不过近几天来铁路公路春运都不涨价的消息，确实让广大百姓欢欣鼓舞。但人们应当冷静地想想，春运执行票价不上浮，这实际上是群众权利的一种回归，尤其是铁道部门的行为，值得大家为之高唱赞歌吗？

　　此外，人们之所以会选择上书方式陈情民意，另外一个间接原因就是这种方式要比诉讼更直接得多，回音来得更快一些。从性质上看，虽然两者都是公益行为，但形式上却有迥异。上书直接找到最高决策层，程序简单，一般的平民百姓都可以做到，只要信件邮局送达即可；诉讼则程序繁琐，持续时间长，反映一个问题往往要等到很久很久，且诉讼主体也有相当的要求，如具备一定的专业基础知识才行。人们为何乐意选择上书，而对诉讼敬而远之？这其中的文章，值得有关部门深思。

　　在此，笔者想提点建议：民众上书这种精神值得褒奖，但却不宜提倡，我觉得还是鼓励通过正规程序和途径传达民意为好。与此同时，也希望相关部门积极反思自己，查找不足，畅通民主渠道，加强监督检查，努力在提高工作时效和服务质量上下功夫，多体贴百姓疾苦，多为群众办实事，免得引起不必要的麻烦和尴尬。