一把手环保无为问责制能否推行

　　近日，在湖北调查的国家环保总局环境监察局副局长熊跃辉，接受记者采访时曾忧心忡忡地说过这样一句耐人寻味的话：“你去执法，他好不容易培养的一个GDP，一个财政收入的来源，一个支柱产业，你去影响他的建设，影响他经济效益的发挥，直接影响的就是财政收入。所以基层很多环保局长说，我情愿得罪这个环保总局的周局长，我也不愿意得罪我的县长。”（1月24日中国新闻网）

　　地方环保官员不怕总局局长而怕县长，这不是人们故意瞎编乱造出来的笑话，而是实实在在的现实状况。那么，县长的权威真就无法无天到这种境地？他们真的就没有办法制服得了吗？答案可能是否定的。但是鉴于当前的政治体制，政府行政首长可以干预环保执法和管理工作，如果反过来让国家环保总局领导去喝斥地方行政“一把手”，那可能真还有点让他们难为情。为何？原因很简单，毕竟环保部门与地方政府走的是两条线。通俗点讲，就是你国家环保总局管不了他。但是也不用悲哀，不能直接管制那间接干扰也不行？上级环保部门不妨试试推行行政“一把手”环保无为问责制如何？

　　所谓问责制，并非是一个新鲜玩意儿。在2003年非典时期，“问责”一词就被广泛应用。2004年，《党政领导干部辞职暂行规定》的颁布，详细列举了九种应该引咎辞职的情形，将“问责”作为一项明晰责、权、利的行政制度上升到国家工作制度的高度。两年多来的实践经验也一再表明，推行问责制，对于建设我国责权一致的责任型政府、依法施政的法治型政府和廉洁高效的效能型政府，都是功不可没的。但是在欣喜之余，也不免让人觉得遗憾。过去一说问责，人们的惯性思维就是直接把剑指向归口管理部门的“一把手”或相关责任人。其实这是对官员问责制的一种片面认识和异化。这种情况针对具有同一隶属关系的管理部门，运行效果倒还不错，但如果是运用到交差部门，也就是不属于同一隶属关系的部门之间，可能就有些苍白无力了。就如环保部门与地方政府行政首长机关，后者问责前者理所应当，如果让前者去拷问后者，那可能就有点叫人不知所云了。即便是上级非行政机构，哪怕你说破了嘴，跑断了腿，令下级行政首长机关感到畏惧的估计也没有几人。

　　实行问责制虽然存有软肋，但毕竟这一新办法还是为根治和消除责权不明的地方保护主义与行政执法弊端带来了福音。既然今年我国要刮起第三次“环保风暴”，但是这场硬仗、恶仗该怎么打，目前仍遭到不少质疑。每每国家环保总局领导同志下基层检查和调研，总会遇到一些虚报、谎报GDP绿色环保数据的尴尬，每次问及欺上瞒下的原因，当地环保负责人都说此事与政府行政“一把手”有关。为此，更多的时候，环保总局除了通报、指责外，烟消云散后的地方政府还不依然是我行我素？远的不说，就讲频频发生的矿难，难道这不就是很好的例证？要说力度，国家安全生产监督管理总局和国家煤矿安全监察局下的功夫还不够多吗？两局的负责人经常为此疲于奔命，该批的毫不留情地批，该骂的狗血喷头地骂，但是该发生的还不是照样发生？当然，地方政府行政“一把手”或相关责任人也并非都是“死猪不怕开水烫”，问责制的威慑，还是让许多人的行为有所收敛，最起码问责后产生的正面效应还是很突出的。

　　“打蛇要打七寸”，这是乡下人常说的一句老话，很有深刻寓意。要遏制住地方环保数字的虚、谎、空、假，光一味地责问当地环保部门责任人是不行的，关键是要把板子打到那些随意表态，乱发号施令的政府行政责任人身上。既然相关高污染企业公然违抗国家政令是有人允许的，那么这笔账就应该按照“谁批准谁负责”的原则，算到最高权限审批者身上，让责任者为自己的过失和错误付出沉重代价。因此，能够把环保无为问责制焦点指向地方行政“一把手”，作为平时为官德、能、勤、绩的一种考验，无疑是一个有益尝试。

　　环保无为问责制，就是要让政府行政“一把手”或兼管环保的主要政府官员为其决策负总责。这种责任，不仅包括政治上的责任，也包括刑事方面的责任。从本质上看，这种问责就是要将权力与责任相匹配，并以制度化、法制化的方式，将两者之间的关系明确下来。为此，曾有学者指出，在中国国情条件下的政府行政制度中，突出特点是行政首长的权力高度集中。而在主政一方的行政首长那里，权力不仅高度集中，权力行使的覆盖面还极为广泛，权力的界限也非常含糊。看来，推行行政“一把手”环保无为问责制，比起那些无从制约的权力，比起不需要负责任的权力行使来说，将有一定的现实意义。而这种将权力与责任追究相挂钩的重大好处，就是可以从一定程度上扭转那些地方政府“拥权自重”的不良势头。

　　当然，作为国家环保总局，由于行政隶属和业务往来上的不挨边，要想通过问责制，靠本身完全管住地方行政“一把手”，那可能是纸上谈兵，还必须借助中央各部委或地方各省、自治区、直辖市政府首长机关的通力协作，切实把行政“一把手”环保无为问责制作为一道硬杠杠列入议事日程或作一项制度规定，加强监督检查，防止流于形式。

　　此外，还要防止行政“一把手”环保无为问责制异化成“只对上而不对下”的扭曲方式。应该明确，不管是地方环保干部还是政府一级官员，加强环保建设的最终目的都是为了造福百姓。换言之，他们肩上担负的责任实际上就是对人民群众的责任。因此，真正的问责制不是要强化官僚制，而是要强化行政“一把手”对人民群众的高质量服务意识与使命责任感。从这个层面上讲，环保无为问责制应当成为发挥社会监督功能，推动群众政治参与热情的民主交流和制度平台。更直观地说，民众呼声的多寡，就是反映一级政府在执政透明和环保执法程度中区分问责真假的试金石。

　　当然，推行行政“一把手”环保无为问责制绝不是根治地方环保监管“诸侯割据”顽症的灵丹妙药，对过度膨胀的权力更谈不上是一种具有强大制衡威慑力的体制模式。但是，作为当前剜除政治权力体制弊病的权宜之计，相信不失为一条上上之策，相关部门为何不去试一试呢？