斩断引诱“钓鱼执法”的指挥棒

　　最近围绕上海“钓鱼执法”的新闻很密集，先有两起事涉“钓鱼执法”的行政诉讼在进行，接着有媒体调查该市闵行区用“钓鱼执法”查非法营运的利益链条。该文披露：闵行区交通行政执法大队2年内罚没款达5000余万。10月14日发生在上海浦东的涉嫌非法营运交通行政执法一事，因当事人90后小伙自断手指以示清白而再度引起了各界关注和争议。17日，上海市政府首度正式就此回应称，要求迅速查明事实，及时公布于众。（10月18日《广州日报》）

　　整治黑车是一件摆在所有城市面前的老大难问题，特别是在私车普及率继续增长、城市化建设飞速发展与公交系统建设滞后之间矛盾依然突出的情况下，整治黑车更是长期而又艰巨的任务。在这个过程中，如果不能搞清楚何为手段何为目的，不能摆正查处非法运营的正确位置，没有探索出一套行之有效的指标之策来，靠简单而又粗暴的行政执法方式，只能是缘木求鱼，甚至堕落成为一件被违法行为披在身上大摇大摆搞非法勾当的“合法外衣”。发生在上海的这一连串钓鱼执法事件，借着媒体报道提供的一豆灯光，我们依稀可以看到“钓鱼执法”丑陋而又肮脏的身躯何以茁壮成长的根源了。

　　“钓鱼执法”的存在表明，某些行政执法者为了“执法工作的可持续性”打起了合法运行者的歪主意，用参与制造违法事实的方式，从“源头上”控制并解决执法的数量和质量问题，以确保执法工作的“成效显著性”，达到既从“数字上”整治了万恶的黑车、又从“经济上”使执法者收益颇丰的双重目的。这种从根本上背离了行政执法合法性优先的原则，将行政执法庸俗化为一种“生意”，使执法权蜕变为某个群体某些人牟利的工具。在这个过程中，打击非法运营车的政策初衷变味变调变得主次颠倒，也使打击黑车的行为正义性、手段合法性受到质疑。

　　据10月17日《中国青年报》报道，在《闵行区交通行政执法大队2007－2008年度创建文明单位工作总结》中提到，在两年时间里，该大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达到5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。照此计算平均一辆车返款1万元。所有的秘密就在执法者的罚款权中，执法者会为了将罚款据为己有而罚款，也会为了获得行政考核的“优良”而罚款——不管是哪种如果执法者愿意或受到某种利益的诱惑，他就可能创造性地使用罚款权，钓鱼执法就是这样的产物。“市总队和区建管局下达的预定指标任务”从何而来？以何为据？“成效”如何？建议上海市政府应该顺着这根藤，查查引诱“钓鱼执法”的这根指挥棒。

　　各级政府为了遏制行政罚款权也采取了一些办法，最主要的做法是执行收支两条线，执法单位不能坐支罚没款，所有罚款必须上缴指定银行账户，执法单位的办公经费和个人奖金福利不能与罚没款挂钩，上级单位也不能按比例向下级单位返还罚没款。其核心目的是要让罚款行为还原成为纯粹的执法行为，不被铜臭污染异化成为部门利益的提款机。据媒体报道，在上海闵行区，“钓钩”（引诱合法运营者上钩的人）每“钓”到一位私家车司机，便可获得300元人民币，“钓头”则提取200元。宝山区给“钓钩”开出的价格也是200元，南汇区250元，奉贤区则是600元。倘若事实如此，我们不禁要问这些钱从哪儿来？交通行政执法大队怎可能有这样一笔财政拨款？如果采取得是“羊毛出在羊身上”的手法的话，说明罚没款的监管和使用上有漏洞，从而使“钓鱼执法”成为一个有利可图的“生意”。

　　有些评论认为，钓鱼执法也有一定的合理性，意指此举与公安机关侦查中的“特勤”、“卧底”好有一比。此论差矣！如果我们认同“钓鱼执法”，就是认同了行政执法者可以不择手段地执法，“没有条件创造条件”地执法，必然使行政执法成为一场权力扰民闹剧，百姓无法判断自己的行为进退失据，公权机关无法正确引导百姓，法律形同虚设，开历史的倒车。无数的事实已经说明了一个道理：乱作为的公权部门从来都是“无利不起早”，以公权的名义执私利之法，实乃损公肥私，应遭万民唾弃。

　　本文开篇提到了整治黑车是件老大难问题，难在哪儿？从全国的情况看，不外乎因为三种情况：第一、地方领导重视不够，整治黑车爱搞运动，忽紧忽松，形不成重拳出击之势；第二、头痛医头脚痛医脚，没有将整治黑车与当地的市政建设统筹考虑，使孕育黑车的市场始终生机勃勃；第三、执法者与黑车经营者形成了紧密的利益共同体，公权保护不法行为以获得不菲权力租金。在此种情况下，钓鱼执法可能是一种最能保持利益平衡之法：既对上级任务有交代，又维护了自己的私利。结果形成了罚款越罚越重、黑车越打越多的怪现象。

　　发生在上海的“钓鱼执法”事件，表明上是执法理念出了问题，根子还是出在黑车整治不力上。只解决钓鱼执法问题，不解决黑车整治问题，依然是治标不治本，谁能保证哪一天不会出现打着整治旗号祸害百姓的新玩法？当然，如果上海市能通过彻查“钓鱼执法”事件，拔出萝卜带出泥，把黑车整治问题的病根也找到，就更好了。