审判绩效考核设计莫忽略基层工作

　　基础不牢，地动山摇，这是尽人皆知之道理，也是客观规律之哲理。审判工作绩效考核，是审判管理中一个极为重要、极富导向的环节。建立多元解纷机制，实现“三调联动”，构建“大调解”格局，的确是人民法院延伸司法职能、参与社会管理、便捷化解纷争、促进社会和谐，发挥有限司法资源“最大值”、有效防止“诉讼爆炸”的理想之路。这一系列的工作，大都是基层基础工作，要靠基层人民法院做大量的基层工作，协调基层社会力量，织就基层社会解纷网，打牢坚实、便捷、有效的解纷基础。显然，这些工作与基层法院发挥职能开展审判工作密切相关，应当是反映基层审判管理和审判绩效的一个重要方面。

　　近5年来，最高人民法院先后就审判管理和和基层基础工作下发了案件质量评估、司法便民、诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制、基层人民法院审判质量管理、加强人民法院审判管理等多层面的工作指导意见（以下合称“指导意见”）。各地法院尤其是基层人民法院按照这些指导意见，在创新审判管理、提高审判质量的实践中，突出及时、便利、有效化解社会矛盾纠纷，更加注重夯实矛盾纠纷解决的基层基础。也正因基层人民法院卓有成效的基层基础工作，以人民调解为主力的多元解纷机制既运转活跃又被基层群众所接受，不少基层法院逐步摆脱了“诉讼爆炸”、案多人少和执行难的压力，有些基层人民法庭辖区的受案数稳中趋降，“无讼”村居也已经不是神话。显然，这是“人民法官为人民”和基层司法职能发挥的应然之值和已经显现的实然之值。

　　应然之值，是理想，是奋斗目标。实然之值，是实践，是付出与收获。就基层人民法院而言，不但担负的审判工作任务很重，而且付出的努力步步要实，涉及的工作面很广，参与社会管理创新和协调各种事务既多且杂，这些又都是做好基层基础工作，体现和反映基层人民法院审判工作绩效重要组成部分。基层人民法院，处在基层，更需面向基层、深入基层和时时活跃在基层的最基层，扎扎实实地去做职能内和与职能密切相关的基础工作，才能务好司法本职之实，结好基层组织之缘，了然人民群众之需，排解乡村百姓之忧，赢得人民群众的信赖和满意。“第一要务”、队伍建设、文化建设、能力建设、质量意识，始终不能松懈；深入基层、了解民情、指导人民调解、诉与非诉衔接、协调多元解纷机制运行、巡回审判、宣传法律、培训调解员等等，都是基层法院除了办案之外的重要的日常工作，是需要花费相当精力和人、财、物力来收获百姓纠纷及时便利解决、成诉纠纷案结事了人和、调判案件执行不难的基础工程。打牢这样的基础，是基层人民法院“审”与“判”之外为基层社会建设提供优质司法服务的庭外功夫。

　　当下，审判绩效评估考核是审判管理中的热题，绩效考核的内容细究，绩效评估的计算复杂，均衡“求和”的数理高深，虽然有其之必要，但基层人民法院应对绩效评估的确压力不小。从近两年一些上一级法院制定出了各具特色的对下一级人民法院进行年度审判工作绩效的评估考核方案，有的甚至设计出了绩效评估考核软件，以提高审判管理的客观性、科学性程度。这些方案中既体现了最高人民法院的相关指导意见，也有制定方案者的实践和创新。但仔细研究和分析这些绩效评估考核方案，大都集中于纯审判执行工作指数、队伍建设工作指数和综合工作（调研、宣传、信息、督查、法警、司法行政、财务管理）指数。而对下一级法院（特别是基层法院）延伸司法职能，参与基层社会管理，为方便、有效化解矛盾纷争和减少矛盾纠纷酿成的打基础，指导、协调人民调解发挥职能，诉前化解纠纷等等这一系列大量繁重富有实效的工作，却未纳入审判工作绩效评估考核的内容。相反，这些基层基础工作做得扎实，多元解纷机制运行得力，非诉渠道化解纠纷越多，基层法院审判绩效考核的人均结案数、简易程序适用率、结案率、调解率、撤诉率、上诉率、息诉率、自动履行率都可能与考核指数逆向相触。当然，充分发挥职能，用心做好基层基础工作不只是应对考核，但绩效评估考核这样的设计，与相关指导意见的应然性是相悖的。这有顶层设计指导的疏忽，也有上下层级法院之间工作特点属性的衔接之瑕。

　　基层人民法院的特点就是基层，在基层就必然担负着许多与审判和维稳密切相关的社会管理、沟通协调、群众工作等基层基础工作，其实这也是基层人民法院审判工作的特有规律。只有基层基础工作做好了，司法便民利民才能顺利实现，诉讼与非诉讼的矛盾纠纷解决机制才能有效相衔接，司法环境才能逐步得到改善，审判和司法服务的质量才能切实得到提高。因为基层人民法院审判工作的顺利开展，与基层基础工作、与当地民情风俗都有着千丝万缕的紧密联系，只有做好做实基层基础工作，才能使大量的矛盾纠纷及时有效地化解在基层。审判是基层法院第一要务，化解纠纷是基层法院重要职责，案件质量是基层法院立身之本。基层基础工作是基层法院正确、有效履行职责的基础保障，是有限司法资源得到极致发挥的重要渠道，出色做好基层基础工作更应当是基层人民法院审判工作的重要绩效之一。

　　绩效评估考核是比指导意见更为立竿见影的指挥棒。基层人民法院做基层基础工作，是“木桶原理”的实践。鉴于基层基础工作对基层法院审判工作直接影响，设计人民法院审判绩效评估考核方案时，除了审判、执行、综合工作之外，还需将基层人民法院应当做的基层基础工作列入评估考核内容，以具体指导基层法院工作和全面评估基层法院工作绩效。审判质量、队伍建设、司法行政、综合工作是审判工作的组成部分，而基层法院所必须做的基层基础工作同样也是基层法院审判工作的组成部分。只有将基层基础工作的成效列入对基层法院的评估考核内容，且根据基层法院的特点，使基层基础工作占有适当的权重比，才能客观评估出基层法院的审判工作绩效。也只有客观评估和考核基层法院工作绩效，才能使最高人民法院的一系列指导意见真正在基层得到落实，并付诸于生动的实践，高质量打牢实现“三个提升”的基础。反之，可能会因应对绩效评估，不经意间挫伤基层人民法院那悄然兴起、充满活力的做基层基础工作的积极性，甚至因绩效评估而生“调解率达百分之一百多”这一违背统计原理的对策。

　　审判管理是一门科学。按照审判和基层法院工作的规律，用好绩效评估考核指挥棒，是审判管理科学化和审判工作绩效评估考核软件开发应当关注的一个方面。出台一个全面、合理、科学的审判工作绩效评估考核方案，需要实践者们的探索和才智奉献，也需要管理者们的博采和综合提炼，更需要顶层设计者们的卓识和运筹帷幄。