城管执法需要“眼神”更需要法治

　　9月19日上午，武汉武昌粮道街城管中队20名城管队员列队站在店面门口，靠“围观不语”纠正辖区商户出店经营行为。有经营户称这样的眼神执法“太吓人”，亦有商户称此种执法方式很有创意。

　　“围观执法”、“眼神执法”、“铁桶阵执法”等，这些执法手段已经不是第一次见诸报端。几乎无一例外都引来了质疑和讪笑。“眼神执法”表面上看似是一种执法创新，其实背后反应出的是城市管理者的无奈，无法有效破解执法者与被执法者之间的紧张和矛盾。

　　不可否认，这样的执法模式确实有文明执法的意义，比粗暴和野蛮执法要文明很多，一些城市通过密集的“眼神执法”，的确收到了预期的效果，不仅暂时缓解了无证经营、以街为市、私搭乱建、占道停车等城市顽疾，而且还在相对平和的方式下维护了城市秩序，改善了城市面貌，这也是此种执法模式被竞相复制的原因。但是，我们不得不承认，如此换来的暂时的秩序，并不能从根本上解决执法者与被执法者之间内在的紧张和矛盾，仅仅是在表面上实现了秩序，而真正的城市管理不仅仅是“整洁有序”，更意味着城市管理者如何采取有效的手段，以到达管理城市、服务于民的理想和预期，实现城市的安全安定和清静宜人，而不是采用“执法权让步于冰冷的眼神”的方式获得城市的表面和谐。

　　其实，我国行政处罚法第十六条明确规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。我国城管执法的产生正是得益于相对集中的行政处罚制度的确立，其作用和目的是重在规范和提高城市管理行政执法的效率和水平，充分保护行政相对人的合法权益，切实加强城市的管理和服务。城市管理执法是通过提高效能，集中执法的方式或者通过行政引导、疏导、教育和积极维护等服务职能来实现城市的政民共治、社区自治、遵循秩序、崇尚规则的和谐之治。至少从这个意义上来说，动辄出动十几名甚至是二十多名城管人员来“围观”小摊贩的“眼神执法”就不具备这种引导服务和提高效能的作用，而是将被执法者彻底放在了秩序改善主动者角色之外，不仅浪费了宝贵的执法人力资源，而且还将被执法者置于被管理、被约束的行列。

　　更为重要的是，城管执法起码应该遵循一般的行政执法程序，其执法的内容、手段、程序，必须要依法依规，根据已有的行政指导、行政强制、行政处罚等方式进行，而不是动辄随意改变执法程序，权力一高兴，可以温情执法，权力一发飙，就实行粗暴执法。另外，城管执法的目的在于维护城市社会秩序和规则，保障市民在舒适、安全、有序的环境中正常的生活、学习和工作，最大限度的实现公共利益和个体利益。很显然，这种“秩序”和“规则”的维持不应以执法者的优势地位的“眼神执法”这种“冷暴力”来牺牲行政相对人的权利，压抑社会、经济的活力和效率为代价。

　　无论“围观执法”，还是“眼神执法”，说到底都是城市管理者积极行政的结果，其目的是在管理和服务中找到执法的平衡，即能建立有序秩序，又能实现规则之治，将法治内化为人的自觉行为。因此，完善和健全城管立法，科学设定和细化城管行政处罚权，依法执法，合理配置城管执法的职责权限，规范和控制城管执法所需的行政强制权，合理行政，既是合理有效回应城管执法现实尴尬的应有之意，也是破解城管执法难题的当务之急。