建设“美丽中国”需要法治先行

　　党的十八大报告首次提出了“要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”在字字珠玑的十八大报告中，“美丽中国”的出现让人深感耳目一新、寓意几多，“美丽中国”也成了眼下社会各界讨论的热门词汇。

　　国务院参事、中国科学院可持续发展战略研究组首席科学家牛文元教授将“美丽中国”概括为“三安、两信、五空间”。三安，即食品安全、药品安全、环境安全；两信，即全面提升社会诚信、政府公信；五空间即集约高效的经济空间、山清水秀的生态空间、舒适宜居的生活空间、公平正义的社会空间和乐观从容的心理空间。而司法无论是在微观上解决矛盾纠纷抑或宏观上维护公平正义，无论是在生态环境保护抑或是保障人民安居乐业，都是建设美丽中国不可或缺的重要一环。

　　制度落地是美丽中国建设的保障。十八大报告明确提出，要建立健全体现生态文明的各项制度，如考核制度、国土空间开发保护制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度等等。无论是环境制度还是“三安”中的食品安全、药品安全制度，都是保障人民健康安全不可或缺的组成部分。但制度的建立仅仅是“美丽”的前提，如何将其落实到法律、地方性法规中，如何让司法的惩戒对侵害行为形成警示威慑，如何使强制性的规定变成大家自觉遵守的行动，才是实现制度架构的最终目的。我们不能像世界上大多数国家那样，在进入“环境库兹涅茨曲线的拐点”之后，才痛下决心进行治理。

　　值得欣喜的是，新修改的《民事诉讼法》已将“环境公益诉讼”制度写入。今后，在没有特定受害人或仅有损害环境的高度危险但未产生实际损害的情况下，法律规定的机关和组织可以向人民法院提起诉讼。换言之，人民群众不必等到受到损害才维权，而是可以随时拿起法律武器惩戒“丑陋”，这也无形中对破坏“美丽”者形成高压态势，促使其不敢“越雷池一步”。这是我国司法在推动生态文明建设上迈出的具有里程碑意义的一步，我们也期待着更多有关食品药品安全、医疗卫生、环境保护等关系“美丽”建设的制度“落地”。

　　法治思维是“美丽中国”建设的基石。当前很多以牺牲环境、消耗资源为代价的不法行为之所以得不到有效惩罚，很大程度上是由于一些地方政府的错误政绩观所致。尽管中央早就认清了科学发展的重要性，但个别地方政府及其职能部门却对破坏生态环境的行为视而不见，为追求经济发展的高GDP指数而忽视了人民生活的幸福指数。

　　十八大报告中首次特别提到，要提高领导干部运用“法治思维”和“法治方式”深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。也就是树立公务人员的法律规则意识，以之统领他们的行为。当前，虽然我们已经有了一批环境保护的法律法规，但不可否认仍然存在缺失，且已有的法律法规中法律部门之间、法律层级之间存有冲突，导致执法存在短板，这就需要公务人员必须具备一定的政治智慧，必须以“法治思维”做统领，以“法治思维”树立科学的执政理念与政绩观，做出符合法律和制度要求、符合人民意愿、符合“美丽中国”建设规律的行政行为。

　　法定程序是“美丽中国”建设的前提。英国丹宁勋爵在《法律的训诫》中曾提道，“好的行政机关和一项诚实的或真诚的决定，不仅需要不偏不倚，不仅需要全神贯注于该问题，而且需要公正行事，自然公正的法则是一种公正行事的义务”。换言之，程序正当是行政权力配置与行使规范有序的重要前提。因此，要保障环境管理权力行使的正当，就离不开以统一的法律规则与法定程序去公平、公正、公开地解决环境执法活动中出现的问题。

　　目前，建设“美丽中国”在执法环节上，情况较为严峻：环境保护统一监管能力较为薄弱，横向分散、纵向分离、地区分割，较难发挥整体上的监管。如生态环境执法权力分布在海洋、国土、水利等多个涉及资源开发管理的部门，而作为负有整体环境监管职责的环保部门却对资源的开发、管理无法监管。只有通过设立法定的程序，覆盖生态环境管理的全领域，才能改变各自为政、分工负责的状况，保障步调的一致性。