城管执法为何屡陷“暴力”困境

　　城管与瓜农起纷争导致瓜农意外死亡，城管堵路执法，城管群殴村民……近期，城管暴力执法事件频频被媒体曝出。

　　城管执法却屡屡让管理者与被管理者长期处于对峙、紧张和矛盾之中，让执法者屡屡贴上“暴力”的标签，这不得不引起人们对执法的困境进行深刻的反思。笔者认为，城管执法之所以屡陷“暴力”困境是因为城管执法缺乏相应的法律地位和权限导致执法的合法性、效力性和权威性遭受质疑和挑战。

　　可以说，城管执法是现代城市管理的重要手段和方式，文明、整洁、有序的城市秩序离不开城管的执法管理与服务，但是城管作为承载“相对集中行政处罚权”的主体，其执法权限却长期处于尴尬境地。

　　其一，城管执法的主体地位缺乏有效设定，从城管执法范围和职能来看，城管执法范围主要是围绕着市容环境管理、城市绿化保护等城市管理事务，而这些职能管理范围却仅通过行政机关内部文件来确定，而非依据法律、行政法规或者部门规章来设定，没有法定的职权自然使其执法地位受到执法对象挑战和质疑。

　　其二，城管执法权限缺乏明确而具体的法律依据，城管执法的依据主要散见于工商、绿化、交通、市容环卫等行政规定中，没有专门的、统一的法律法规对其执法活动进行规范和制约，长期处于“借法执法”的状态，没有明确的执法权限自然使其执法的正当性和效力性受到限制，对待某些藐视执法、抗拒执法的行为，只能采取有限的执法手段，例如柔性的劝导说服、批评教育和一定权限内的行政罚款，缺乏有效的制约手段和威慑力。而在现实执法过程中，城管所面临的问题大多是城市管理中的复杂、尖锐、棘手的问题，面对的执法对象也多为具有多元利益诉求的生活困难或者缺乏保障的弱势人群。因此，执法主体地位、权限以及权威性和有效性的缺失，在执法过程中就难免会出现执法违法、执法不当、暴力执法等背离行政执法初衷的现象发生。

　 当然，相关法律规范和监管的缺失也必然会使权力走向法治的反面。因缺乏法律明确授权、约束和规范，使得城管执法具有随意性、协管性、临时性等特点，如此一来，权力自然不会受到有效的制约，野蛮执法、暴力执法也自然就会泛滥。

　　因此，要破解城管执法屡陷“暴力”困境的难题，首先应从制度设计中明确城管执法的主体地位、权限、方式、程序以及机制保障措施，一方面可以避免执法权的无限扩大，造成随意执法、不作为或乱作为的情况；另一方面也可以保护其主体身份和权威，减少执法对象的对抗和公众的质疑，在职务活动中受到伤害时，亦可寻求对应的法律救济。其次，需要对城管执法实施有效的规制和监督，从执法主体、执法权限、执法方式，到具体的执法程序、执法标准、执法效果等全部执法活动进行公开，自觉接受监督和制约，将全部城管执法活动置于法律规范的监管和社会的监督之下，以取得执法的效力、权威以及民众的认可。