“税收法定”不是收权了事

　　最近，全国人大代表、知名编剧赵冬苓在今年全国人代会上提出《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，建议全国人大收回税收立法权，引发各界广泛关注。日前，全国人大常委会预算工作委员会对议案给出了初步处理意见，表示“税收法定”是各国立法的基本原则，并提出几种收回税收立法权的方式，但没有给出路线图和时间表。

　　“税收法定”并未纳入我国《宪法》层面，《立法法》虽然坚持税收法定主义，但据第8条、第9条，税收立法权并不属于法律绝对保留事项，即有关税收立法权可以通过授权方式赋予其他机关，包括行政机关、下级权力机关。同时，《立法法》并没有界定法律保留的具体范围。这是国务院行政主导税收立法数量超多的主要原因。

　　但是，国务院长期以来主导税收立法，人大作为专门立法机关几乎被“架空”，并非“收回税收立法权”呼声高涨的直接原因，而在于近年来一些税种的轻易开征着实触痛了国人敏感神经。比如开征房产税，徒增高额交易费用，房价却未应声下跌。

　　国务院代行税收立法权，缘自特定的时代背景，不能依今天的法治标准简单批评，而在宪法层面不确立、立法法存在缺陷、授权及转授权立法大量存在的情况下，对行政赋税立法权的废除不能采取休克疗法，搞“一刀切”，简单收权了事。应循序渐进，逐步实施。

　　首先，税收立法事项属于法律相对保留，国务院代行立法有其正当性，并且也确实对国民经济发展发挥了重要作用，一些税种仍将发挥重要作用，一些税种还在完善过程中，不适合立刻收回人大立法。因此，保留已经国务院代行立法权的税种，是现实需要。

　　其次，从法理上讲，立法机关收回税收授权之后，只能禁止新的授权立法，不能溯及既往，使得国务院和财税行政主管部门制定的税收行政法规、规章自然失效。其有效性和约束力仍予延续，但可以逐步对其进行修改，逐层进行清理。经过实践检验，对于条件相对成熟，列入全国人大立法计划的，由人大及其常务委员会及时制定法律。这样才能实现税收法律的良性衔接和过渡，防止出现无法可依的“空档期”。

　　再次，对于确属“空档期”尚未开展税收立法的领域，例如遗产税、赠与税，是否开征或者调整，全国人大立法要有所作为。也可按《立法法》第9条规定，某一领域立法条件尚不成熟时，在一定层面上让国务院先行探索，并对之有限度、有针对性地立法授权。这不违背税收法定原则要求。但要对授权立法的目的、范围、内容等严格限定，实行具体、个别的授权而非概括笼统性的授权形式，避免出现乱象。

　　最后，要从根本上取得人大收回税收立法权的成效，还需推进我国人大制度的深层次改革，提高完善专业立法机关的立法能力和条件。

　　总之，“税收法定”不可能一蹴而就，应基于渐进的改革模式和“成熟原则”审慎推进。稳步实现由“行政主导”向“法律主导”的模式转变。