报刊亭被罚千元，执法层层走样

　　日前，广西南宁市西乡塘区数家报刊亭，因在门上挂杂志，被城管部门罚款1000元。报刊亭经营业主对此表示不满，认为一直以来都如此摆卖报刊，被罚太“冤”；城管部门回应称，处罚有据可依，且事先已多次劝告未听，最后才实施处罚。（10月28日《人民日报》）

　　当地城管大队教导员表示，《南宁市人民政府关于整治市容环境卫生的通告》第十一条明文规定：“在规划道路红线或者现状道路边线与建筑物外缘之间的开放式场地进行经营、作业、摆放广告牌（灯箱）、展示商品和堆放物品，或者临街店铺经营者跨门槛(窗)经营的，责令改正；拒不改正的，处1000元罚款，并扣押与违法行为有关的物品、工具。”“我们就是根据这条规定，对报刊经营户进行处罚的。”

　　这看似有着依据，但不得不说，当地执法机关并未依法执法，依据的只是政府公告。政府公告并非法律法规，而是政府规范性文件，也就是俗称的“红头文件”。而根据行政处罚法，“红头文件”并没有设置行政处罚的权限，即使对法律法规确认的行政处罚进行细化，也必须严守相关界限。

　　先抛开法律的合理性不谈，对这些报刊亭进行罚款，确实“有法可依”。作为地方法规，《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》的确有着和政府公告类似的禁止性规定，然而，两者最大的区别莫过于，该条例规定对上述行为“处100元以上1000元以下罚款。”可见，红头文件在执行法律的过程中，进行了概念偷换和权力自肥，本来是要根据违法情节酌情罚款的却被限定为一刀切地处以1000元罚款。

　　这也使得红头文件天然残疾，通篇违反了行政处罚的比例原则。对于“在城市主干道摆摊设点、沿街叫卖的”只罚款200元，而对于本有经营权的报刊亭，只是在门上挂杂志的却要被罚款1000元。很显然，前者的违法性要强于后者。

　　而红头文件在实施过程中，又遭到了部分执法人员的曲解。条例和文件均要求，对违法者须先行责令改正，虽然执法机关也曾进行劝告，但劝告在严肃性、程序性、权威性等方面，和法规规定的责令改正，还是有着明显不同法律意义。而从目前报道看来，报刊亭并未先行收到相关的《责令改正通知书》，就直接收到罚单。不得不说，这可能存在程序瑕疵。

　　如此执法更违反了行政处罚的谦抑性原则及批评教育相结合的原则。行政处罚法明确规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”一刀切地顶额罚款，不仅是以罚代管的惰性执法思维，更是不给执法对象整改机会的恶意执罚思路。

　　其实，就《条例》本身而言，在出台之初就引起了社会争议。报刊亭门上挂杂志，既不影响市容市貌，也不妨害路人安全，更是经营者习以为常的做法，对此课以重罚，确实有待商榷。当初在立法时，本应更广泛地听取各方意见，毕竟是否影响市容，市民才最有发言权。

　　当然，既然《条例》已然生效，在修改之前，各方都应严格遵守。尤其是对于执法者而言，如果执法者本身就不依法执法，又怎么能够要求市民守法呢？可是，我们看到的却是，红头文件和执法实践的层层走样，最终得出对月收入只有几千元的报刊亭课以千元罚单的执法怪谈，也就不足为奇了。

　　根据行政复议法及行政诉讼法，对于不当处罚以及适用法律错误的行政行为，执法对象有权提出行政复议或行政诉讼，甚至对那部超出法律权限的红头文件也有权提出附带审查。同时，当地立法部门也应对此给予足够重视，再次以更加审慎的态度去思量相关法规是否符合法治精神和群众需求。